美国国债：危机与转机

( 1982年4月，时任美国总统里根在他每周六的固定广播节目里朗读经济方面的好新闻与坏新闻，借此督促自己，保持减税举措 )

战争债与国债上限的由来

美国自立国以来就有国债。早期美国颇有清教徒的精神，量入为出，国债数量不大且每次增长都与战争有直接关系。因“独立战争”，美国于1791年持有国债7500万美元，到1835年国债还清，随后又增长至几百万美元。国债第一次急剧增长是因为“南北战争”，国债在1860年为6500万美元，1865年即增至27亿美元，随后渐渐回落，到1899年国债余额不到20亿美元，占当时GDP约10%。

1917年4月美国加入第一次世界大战，国债随之大幅增加。战前美国国债不过57亿美元，占当年GDP9.6%，到1919年即增至274亿美元，占当年GDP35%。根据美国宪法第一条第8款，只有国会拥有“以合众国的名义借贷款项”的权力，在1917年之前美国政府的每一笔国债都需要国会批准。1917年因为第一次世界大战，国会通过了《第二自由债券法》，以给予政府及总统更大的自由，只要在国会确立的各类债券的最高限额之内，政府可自由发债而无需每一笔债都报申国会批准，这就是美国国债上限制度的最初由来。随着第一次世界大战的结束，国债逐步回落，到1929年经济大萧条爆发前，美国国债只占GDP的16.3%。

1939年，受第二次世界大战的影响，国会进一步放权给总统，美国正式建立了包含所有公共债务的国债上限制度。1941年美国参战，到1946年战争结束，美国负债2710亿美元，占当年GDP121.7%，创下美国有史以来负债最高纪录。“二战”以后国债增长率基本与通货膨胀率相当，总量上虽然在增加，但占GDP份额却稳步下降，到1979年美国国债约8300亿美金，仅占当年GDP33.2%。

债顶之争及两党角力

( 4月15日是美国报税日。华盛顿贝尔维尤市的市民举行茶话集会，抗议政府在填写纳税申报表的最后一天到来之前就滥用税收进行开支 )

1981年，为解决美国经济的滞涨现象，里根上台后提出了“振兴经济计划”，美国经济随之进入结构性调整期。在其执政的8年间，里根先后进行了3次大规模减税以刺激经济发展，最高个人收入税由70%降到28%。同一时期因“冷战”和军备竞赛，国防支出大幅增加。为解决预算赤字，里根政府向国内和国外大量举债，1989年国债总额达2.87万亿美元，占当年GDP53.1%，国外借债总额超过了国内，美国也从原本世界最大的债权国转变为最大的债务国。

里根的经济政策成功降低了美国70年代末一度高达两位数的通货膨胀，并推动了美国经济的复苏。在随后的10年间，美国国债占GDP的比率变化不大，到2001年国债余额5.7万亿美元，占当年GDP56.4%。

但自2001年来，美国国债又经历了一个高速增长期，其主要原因是自2000年互联网泡沫破裂以来，美国一直没有找到新的有效的经济增长点；同一时期美国在医疗和社会福利等方面的开支却大幅增加，再加上伊拉克战争与阿富汗战争，2001年以后美国财政便一直入不敷出。2007年开始的金融危机更是雪上加霜，使美国财政收支情况急剧恶化。一方面因经济衰退和失业率升高，公司税、资产增值税和个人收入所得税大幅减少；另一方面，联邦政府不得不采取各种紧急措施救市，失业保险金和福利开支大幅增加。短短3年间，国债即从2007年的9万亿美元攀升到2010年的13.5万亿美元，占当年GDP的份额也由64.4%猛升至93.2%。

在此期间，美国政坛格局也发生重大变化。2008年，共和党在总统、国会和地方选举中全线败北，奥巴马以压倒性优势胜出，成为第44任美国总统。但2010年的美国中期选举却又使美国国会回到“两院”分治状态，共和党再次控制了众议院，这也使民主党政府倍感掣肘，各类经济刺激政策的推行变得异常艰难。

在这种背景下，2011年4月联邦政府预算案在通过时就闹得不可开交。作为通过预算的一个外围条件，共和党当时承诺党内保守的茶党派，在8月份的国债上限谈判中，一定会坚持削减联邦政府开支的立场。从5月到7月，两党就国债上限各自提出方案，互不买账。7月25日，奥巴马总统在电视上对全国观众喊话，如果国会不能在8月2日前提高国债上限，美国将面临债务违约风险，美国经济将会严重受损。美国国债迅速吸引了全球媒体的注意力，国债上限之争也因此演变成全球瞩目的“美国债务危机”。

这次“债务危机”和奥巴马的电视讲话都有政治秀的意味。从理论上说，美国在短期内违约的可能性极小，债务上限是人为设定的，而美国宪法第14修正案规定：“经法律许可的合众国公债，包括因支付平定暴乱或叛乱有功人员的养老金和奖金而产生的债务，其有效性不容置疑。”无论民主党和共和党都不会冒政治风险让美国违约。自1917年形成国债上限制度以来，国债上限已被提高了93次，8月2日的第94次差点成了道“过不去的门槛”，不外两个主要原因：一是两党角力，两党都把国债上限与明年的美国大选关联起来，使之成为党争工具；二是随着这一次国债上限的提升，美国国债将在“二战”后首次突破GDP100%的心理线。

与“二战”期间美国国债突破GDP100%不同，这一次的国债突增与战争没有太大关系，而这正是让人担忧的地方。战争爆发时国家迫而借债，是基于突然发生的外在因素，当外在因素消失后，国家财政会逐步恢复正常。2001年后美国国债增加却反映了联邦政府在财政收入与支出上的结构性失衡。以2010年为例，联邦政府共支出3.5万亿美元，实收2.2万亿美元，借债1.3万亿美元。在这3.5万亿美元的总支出中，国防约占20%，社保约占20%，医保约占21%，社会救济与福利约占14%，利息支出约占6%。社保、医保和福利开支三项相加接近总开支的60%，而且这几方面的支出在逐年增长。长此以往，局面将不可收拾，所以削减债务也成了政府共识。

削减债务无非就是两条路——开源和节流。开源就要增加税收，节流就要减赤。总体而言，共和党希望只减赤、不增税，民主党则希望既减赤，同时也增税，双方分歧的关键点一在税收，二在减赤的时间点和数量上。

就民主党而言，减赤不能立即进行，现阶段经济增长缓慢，失业率居高不下，过快缩减赤字会对经济、就业进一步造成负面影响，不利明年大选。与之相联，债顶上限要一次提升到位，不能拖到明年总统大选前成为选战焦点。重头戏在开源，要提高高收入阶层的税负，这一点恰恰是共和党无法接受的。在整个谈判过程中，共和党则坚持不增税，并强调低税利于经济增长；共和党同时建议“分两步走”提高债限，意图将国债议题延续到明年大选期间，但此方案遭到民主党的否决。

经过几个月的政治博弈，7月31日两党终于在提高债务上限方面取得共识。根据协议，债务上限将提高2.1万亿美元，这个数字基本可以让美国在2013年前不需要再就债限问题到国会表决，减轻了国债议题对2012年底总统大选的影响。同时政府在未来10年内将分两次削减赤字2.4万亿美元，协议未额外征税。协议基本上满足了两党的核心要求，8月2日奥巴马在协议上签字。

美债何处去

在华盛顿因国债吵成一团时，华尔街对此却反应平淡，在8月2日之前市场并未形成任何恐慌，这与希腊和欧元区债务危机形成了鲜明对比。这也表明绝大多数投资者相信两党会在期限到来前提升国债上限，他们也不怀疑美国政府的短期偿付能力。在8月2日之后，股市却如过山车一样急剧起落动荡。

在8月2日签订债务协议当天，因对美国国内经济状况的担忧，道－琼斯工业指数下降265点，跌幅2.2%。

8月4日，因欧洲主权债务问题恶化，市场恐慌情绪蔓延，道指暴跌500点以上，跌幅4.31%，创2008年金融危机以来最大单日跌幅。

8月5日星期五，美国三大信用评级机构之一的标准普尔宣布将美国长期信用评级从最高级别的AAA下调一级至AA+，并将其评级前景定为“负面”。这是美国历史上首度丧失AAA评级，引起全球关注。

8月8日星期一，受标普降级影响，道指狂跌635点。

8月9日，美联储发表声明，称美联储将采取措施改善经济状况，并计划在未来两年内继续保持低息政策。受美联储声明影响，道指急升430点，升幅4%。

8月10日，受银行股的拖累，道指再度急跌520点。因市场谣传法国也将失去AAA信用评级，当天欧洲主要股市暴跌5%以上。

8月11日，因部分欧洲国家限制市场做空，道指再度急升423点。

从8月2日以来的10天中，股市如惊弓之鸟，一有风吹草动就大落大升。值得注意的是，之前备受质疑的美国国债在这段时间内却表现良好，国债价格稳步上升，至8月10日10年期收益率降至2.2%以下。同一时间，希腊10年期国债收益率超过15%，印度超过8%，意大利和西班牙超过6%，澳大利亚和中国约4.4%，只有德国和日本等四五个国家国债收益率低于美国国债收益率。

这一方面是美联储的声明和低息政策降低了标普降级的负面影响，另一方面是在全球经济前景不明朗的形势下，美国国债再次成为最佳避险工具。虽然有些投资者对标普下调评级感到担忧，但对于需要容量大、流动性强的市场来放置资产的投资者来说，除了美国国债，当下也没什么其他选择。最明显的替代选择——欧债面临着更严重的结构性问题，其他国家的债券市场则因规模相对较小而缺乏美债的流动性。

在这次国债风波中，更有讽刺意味的是，其中体现出的华盛顿与华尔街的脱节。在华盛顿花费大量时间与纳税人的钱为国债上限纠缠不清时，市场更关注的是经济基本面和就业消费指数。这也是为什么在债务协议达成当天，股市不升反降，因为债务协议未能解决经济复苏乏力这一根本问题。虽然奥巴马声称美国可能违约，市场却并不担心短期内美国真会倒账。与希腊等欧洲国家情况不同，希腊10年债利息15%，借债是饮鸩止渴，政府完全承担不起高息支付；不借债又无米下锅，只有求助于欧盟和国际货币基金组织。美国10年债利息只有2.2%，利息支付只占联邦支出很小的一部分。与其他富国相比，美国仍然拥有巨大的优势：美国的人口构成较年轻，税负较低，经济更加具有创新性；因资本市场的发达，美国政府和企业的融资成本也大大低于其他国家。所以美国的问题，并不是中短期内国债支付能力的问题，而是如何找到新的经济增长点和从长远上来平衡联邦财政预算。

亚当·史密斯曾说过：“救目前的急难，是直接参与国事者的要图，至于公家收入的解放，那是后继者的责任，他们无暇顾及了。”对于民主党来说，解决眼前的预算问题和降低失业率是当务之急，是赢得明年大选的关键，举债越多就越容易实行货币宽松政策，至于寅吃卯粮对长期财政负担造成的负面影响就无暇顾及了。这也是标普对8月2日签订的债务协议不满的主要原因。标普指出，8月2日的协议缺乏明确的长期减赤方案，只对老年医保做了些小的政策调整，对其他福利政策未做任何大的更动，而这方面的大幅调整则是保证美国长期财政稳定的关键。

但由俭入奢易，由奢入俭难。在民主国家，每项社会福利政策在形成之后就会逐渐变成一种法定权益，再去削减或取消它就千难万难。比如老年和残障医保，单这一项2010年就达4520亿美元，占联邦财政支出的14%，但在美国有4700万65岁以上的老人、残障人士和肾衰竭患者从这一计划中受益，获得国家提供的免费医疗保险和服务。任何政党试图大幅裁减这方面的支出就会冒失去选民支持的风险，所以美国政府只能寄希望于经济早日复苏，在伊拉克战争和阿富汗战争结束后，国防支出会减少，从而实现收支平衡。国债，就只能走一步、看一步了。■

（本文作者毕业于哈佛法学院，现在纽约一家国际律师事务所从事华尔街业务）（文 / 张进飞） 转机国债美国危机