“五个一”的政策逻辑与个体命运

3月26日，成都双流国际机场，一名身着防护服的海关官员在检查入境旅客信息

实习记者/李秀莉    孙一丹

一张买不到的回国机票

宋祁在今年元旦回国探望外祖父时，没想到这是最后一面。宋祁在柏林一所工业大学学习工业工程，正在读研一，元旦回国时，他已经在家人的只言片语中知晓外祖父的病情，但肺癌的恶化速度还是让他措手不及。3月初，疫情席卷欧洲，他所在的学校宣布实行网课直至11月。期末考试结束后，宋祁开始考虑回国。然而，柏林烦琐的退房条款以及回来后重新租房的成本让他犹豫，就在他迟疑的小半个月里，民航“五个一”政策出台了。

3月26日，民航局下发《关于疫情防控期间继续调减国际客运航班量的通知》，根据国务院疫情联防联控工作要求，决定自3月29日起进一步调减国际客运航班运行数量。国内每家航空公司至任一国家的航线只能保留一条，且每条航线每周运营班次不得超过一班。针对外国的航空公司，则规定经营至我国的航线只能保留一条，且每周运营班次不得超过一班。所有航班的客座率不得超过75%。这一政策被人们简称为“五个一”。

“五个一”政策有一个前提，就是以民航局3月12日发布的航班表为基准，“这个航班表里没有飞的，之后就飞不了了”。民航业研究专家林智杰告诉本刊记者，这意味着，国际飞中国的航班量将缩水到每周134班，大概是原先的2%，“接近于国际航线全砍”。而早在2月即因为疫情停飞中国的美国达美航空、美联航、德国汉莎航空等多个国际知名航空公司将不再被允许飞抵中国，“从全世界范围看，基本上所有的航空公司都受到了影响”。

3月29日，宋祁看到朋友发的新闻截图后，马上去他平时惯用的携程网上搜索机票，一个半月左右的机票还全部显示余票充足，且价格正常。“心里有一点疑惑，也有一点侥幸”，宋祁订了俄航5月初回国的航班。

订票后，宋祁每日都和母亲视频，了解外祖父的病情，给予家人精神支持。在去德国读研之前，宋祁参与“一带一路”的项目工程做土建造价，三年来经常出差，很少回家，从未像现在这样每日频繁地和家人联系。在视频里，宋祁会听到零星的消息，比如外祖父住院了，需要上呼吸机了，医生又说了些什么。这样的日子持续到4月中旬，宋祁收到携程的通知，他的航班取消了。他马上买了第二张机票，是5月初飞回国的蒙古航空，此时价格已经从往日的2500元左右涨到了4000多元，宋祁内心已经预感到他可能回不去了。两周后，他收到了第二张机票取消的通知。5月4日青年节的上午，他看到母亲的微信头像变成了黑白——外祖父去世了。

武汉天河国际机场（摄于5月2日）

“整个上午都难以接受这个事实。”宋祁对本刊记者回忆。他没有再尝试买票，此后大概两周的时间里，他称自己“如行尸走肉一般”，每天就看看搞笑视频麻木一下自己，什么都不想做。因为家里其他长辈去世得早，外祖父是宋祁从小唯一常常见到的老人。作为工程师的外祖父是一位“严肃的老同志”，上小学时，宋祁在外祖父家住过三年，耳濡目染中对理科产生了兴趣，从上大学到去德国留学，宋祁学的都是工程相关的专业。虽然交流不多，但他感觉自己和外祖父之间有一种精神上的联结。原定5月初回国的机票日期，刚好也是外祖父去世的日期。斯人已逝，宋祁仍希望在这个时刻可以陪伴在家人左右。5月23日，他和平常一样8点起床刷微博，看到中国民航局官方微博发布的6月航班起飞表，发布时间是他这边的凌晨3点26分，打开购票软件已经无票。

除了留学生群体，被影响的还有在海外工作的中国群体。乔克已在埃塞俄比亚务工三年。“五个一”出台后，从埃塞俄比亚回国的航班由原来的九条航线变成只剩一条直飞上海的航线，机票也从平时的5000元涨到了七八万元。由于埃塞首都亚的斯亚贝巴机场是国际航班枢纽，大量从欧美的返航航班都在此中转，本已紧俏的机票现已一票难求。往常每年3月休假，乔克都会临近放假时再买机票，因为票量充裕，且直飞回国有5条航线，选择很多。“五个一”实行的前一天，也就是3月28日，他再看票时已经售罄。据乔克介绍，公司里30多位领导层的人员要么已在春节前回国，要么在“五个一”出台前几天听到风声在最后的窗口期回国。因公司要求机票溢价部分由员工自己承担的单方面条款，剩下的100多名员工无法支付高额机票，仍滞留埃塞。

新冠疫情的影响和中国病毒论同时在埃塞俄比亚蔓延。5月21日，周一，乔克下班后和十几位同事回到营地，看到保安已被枪杀，厨师和一位同事被跪绑在墙边。营地里的保险柜空空如也，每个人屋子里的财物和电脑等电器都已被洗劫一空。当天中午，十几个当地人持冲锋枪，穿着迷彩服，洗劫了这所中国外派援非的基建项目营地，全程不到10分钟。乔克和同事们感受到强烈的人身安全威胁，本已因疫情升级而焦躁的心情生出更强烈的回国愿望。

“五个一”政策的影响范围有多广？林智杰告诉本刊记者，由于该政策鼓励“各航空公司可利用客机执行全货运航班，不计入客运航班总量”，因此，不少航空公司在尝试通过客改货的方式进行一定程度的自救。民航局数据显示，截至4月下旬，在定期国际货运航班方面，我国与45个国家和地区的93个境外航点保持定期货运航班飞行，每周计划执行货班1989班，与疫情前的每周1014班相比增长96.2%。其中，全货运航班1050班，客改货939班，保障了现阶段国际航空货运需求。但游客、留学生、境外务工人员与商务人士是国际客运航线的几大客群，也因此成为政策的主要承担者。根据商务部的统计，截至今年3月底，共有140万留学生群体和70余万中国公民在海外读书、工作，务工人群以从事建筑工程及贸易等工作为主。

陈怡菲所在的教育机构服务大约1100个留学生，年龄跨越13岁到20岁。“五个一”政策实行后，她的工作又多了一项，为包机回国的小留学生安排后勤

政策背后的逻辑

境外输入病例的大规模增加是“五个一”政策出台的背景。2020年3月下旬，国内的疫情已经逐渐控制住，美国、意大利等世界其他国家的疫情形势却逐渐呈失控状态，累计确诊病例数量在3月中下旬反超中国，国内境外输入病例的数量也开始从3月14日起持续以两位数增加。3月26日，国务院新闻办公室举行新闻发布会，外交部副部长罗照辉称，在中国目前输入的确诊人群中，90%持中国护照，其中40%是留学生。

但当时，“我国的航空政策导向或者鼓励的方向还是要保持不断线”。林智杰告诉本刊记者，在这一原则指导下，在美国等多个国家选择不再飞中国的情况下，中国的航班还在努力保持与世界的联系。当时，民航局还对疫情防控期间往返我境内航点（不含港澳台地区）与境外航点间的国际定期客运航班的中外航空公司给予资金支持，鼓励它们继续飞行。但眼看境外输入的人数日渐攀升，如何在不断航与防控之间寻找平衡点，成为当时的主要考虑点。“所以就采取了‘五个一’的政策，想把航班量减到最低。”林智杰对本刊记者说。

姜超是南方航空贵州子公司的中层管理者，他告诉本刊记者，收到文件的第一时间，公司内部就开始进行调整。因为在政策下发前，他所在的航空公司此前所飞的越南、日本等五条国际航线就因疫情停航，因此并没有在3月12日的执飞表里。此后所有国际航线继续保持停航。全国范围内，入境航班和人数开始呈现断崖式下跌。中国民航局飞行标准司副司长韩光祖在国务院联防联控新闻发布会上称，截至4月26日，国航、东航、南航等17家国内航空公司，大韩、全日空、埃塞俄比亚航空等24家国外航空公司，分别执行来自日本、韩国、美国、加拿大等36个国家和地区的国际定期客运航班和临时航班417班，运送入境旅客82640人，除3月29日入境航班达到38班外，后续每日入境航班均未超过20班，每日入境旅客3000人左右。“随着国内检测能力、隔离能力的加强，流程的优化、经验的增加，这个入境人数对国内的防控应该是相对比较轻松的数字了。”林智杰对本刊记者说。

境外输入病例在不断航的情况下基本控制住了，但政策很快显露影响的另一面。“它没有区分每个地区的差异。”Andy是美国华盛顿州的留学生，去美国读书前，曾在航空公司做法务工作。疫情发生至今没有买到回国的机票。“美国算上留学生一共有40万左右的中国人，一周只有中国飞过去的四班航班，也就是说一个星期能够买到回国机票的人也就1000个左右，跟几十万的群体差距明显，需求和供给之间极度不平衡，因此中美航线拥堵特别严重。但是荷兰那么小一个国家，也就几千个中国留学生，它一周也能维持这么多飞中国的航班量。”

因航班减少滞留海外的留学生群体里，包括一批仍未归来的未成年人。陈怡菲在美国华盛顿的一家国际教育学校已经工作四年，她的工作是为未成年留学生提供留学后服务，包括衣食住行和学业指导。机构服务大约1100个留学生，从七年级到十二年级，年龄跨越13～20岁。“五个一”实行后，她的工作又多了一项，为包机回国的小留学生安排后勤。中国驻美国大使馆在4月6日发布了优先安排小留学生包机回国的通知，要求在美东时间当晚6点之前填写登记表，按照年龄从小到大的顺序安排回国。然而，截至目前，被抽中上大使馆包机的同学仅有150人左右，再除去自付机票回国的200多个人外，仍有部分小于17岁的留学生还在美国，等待着不确定的回国之路。

需求和供给的不平衡导致的另一个问题是机票价格的水涨船高。一张机票甚至被炒出20万元的天价。虽然民航局很快出台政策，要求各航空公司自4月16日起暂停各销售代理企业的国际机票代理权，全部国际机票必须通过直销渠道进行销售，从而遏制违法违规的炒票行为，但这并不能从根本上解决机票价格水涨船高的问题。Andy在今年暑假毕业，学校的宿舍不能住，房租到7月份也将到期，但“考虑到现在机票价格确实太贵了”，因此还在观望。“从我同学处得到的消息，机票加上回国的隔离费用，至少也要四五万块钱，这是很大的一个成本，毕竟我们来的时候才四五千块，这样的话就差不多10倍的费用了。”

但Andy坦言，留学生群体经济条件相对宽松，相比之下，在外务工人员承受的压力可能更难以想象。乔克所在公司的员工就面临这样的压力。他告诉我们，公司表示会评估未来一两个月的情况来决定是否停工。如果停工，员工将会失去海外援助等补贴，只领取2000块的基本底薪。乔克生活在包吃包住的营地，并不担心自己的生活问题，但他为其他的农民工员工感到担忧。这些从中国的人力资源公司带过来的员工干的是体力活，如水泥工，在食堂吃饭时乔克与他们交流得知，大多数人都是为了补贴家用来到埃塞俄比亚的工地，一旦停工便失去了生活来源，高额的机票费用大概是他们劳苦一年的薪水。宁可滞留埃塞，也不愿负担溢价机票。相比于在办公室做财务工作的乔克来说，这些人在“五个一”政策下面临的困境要大得多。

受影响的还有民航业本身。虽然“五个一”造成单次航班票价上涨，供不应求，一定程度上促使中欧、中美等以前并不赚钱的航线单次航班利润上升，但整体航班数量的大额削减，仍然让2020年民航业的报表数据不容乐观。4月15日，民航局召开今年第五次例行新闻发布会，指出受新冠肺炎疫情影响，2月国内民航业共亏损245.9亿元，其中航空公司亏损209.6亿元，创单月亏损最大纪录，相当于一个月亏掉了去年80%的利润。一季度民航全行业累计亏损398.2亿元，其中航空公司亏损336.2亿元。

如何平衡“跷跷板的两端”？

在3月末“五个一”政策刚出台时，乔克并没有很紧张，“当时想着就像武汉‘封城’一样，几个月就会解封”。这样的心态从4月到5月渐渐转为焦虑，直至看到一条媒体发布的“‘五个一’政策可能持续到10月”的消息时，乔克开始慌了。他开始每天刷票，早上6点起床到8点上班之间，每隔3～5分钟刷一次埃塞航空的官网，到办公室后每隔10分钟刷一次，小半个月后，他抢到了9月末回国的机票，两万元的价格虽比平时高出三倍，却已是他心理上可以承受的。

乔克口中“‘五个一’政策可能持续到10月”的消息，来源于5月19日中国民航局发布的一份关于国际航班计划编排和机票预售的最新通知。通知中要求，各航空公司要继续按照“五个一”政策要求安排航班，并提前向民航局运行监控中心申请预先飞行计划，合理控制国际机票预售数量，尚未复航的航空公司不得在批准复航之前预售国际机票。文件对具体操作进行举例：5月份申请6月和7月的预先飞行计划；6月份申请8月份的预先飞行计划；7月份申请9月份计划；此后月份以此类推。

也是这一数字，彻底激起了已经滞留海外两月有余的人群的情绪。在一些情绪激动的言论的质疑下，民航局关闭了微博评论功能。但林智杰称，民间情绪很可能是对文件的一个误读。“民航局发‘五个一’的时候没有明确的时间窗口，所以航司会预售一些超出规定范围的机票。如果‘五个一’没有放开，最后肯定面临大规模退票，有的旅客为确保回来可能要买好几班。我知道有一家旅客花了二三十万元买了好几张机票，结果后来都取消了，涉及巨额资金的退票，所以民航局发了这个文件。主要还是首先明确一个预期，意思是发文件的时候，‘五个一’政策还没有要取消的迹象，进而规范一下销售，提醒航空公司继续按‘五个一’来走，不要乱卖票，主要是起到这么一个作用。”

在国内疫情形势已明显好转的情况下，“五个一”政策继续执行的背后，是我国防疫思路的体现。“国内跟欧美的防疫策略有点不同，我认为国内更倾向于完全清零的状态，到这种程度才是一个比较放心的水平，容易出现包括交通方面的严格限制性措施。”Andy分析。

5月27日，正在参加“两会”的中国民航局副局长李健对记者表示，当前由于国际疫情情况较复杂，在国际线上仍然有一段较长的不确定期。但因市场有需求，民航局会考虑适当增加航班。航班量将会从此前的最大计划量134班扩大到6月1日准备要执行的407班。但他表示，因为国际疫情持续，实际执行量可能将少于407班。与此同时，民航局对国际复工复产包机审批开设绿色通道，申请飞行许可和航班计划的时限从原来的5～7个工作日，缩短至3个工作日。

在对中国疫情局势与国际航运市场的双重考量下，此前停飞中国的各大国外航空公司也在申请恢复中国航线。美国的达美航空和联合航空公司不久前就向中国民航局提交了申请，希望在6月恢复飞往中国的航班。林智杰向本刊记者分析美国航空公司在此时申请复飞的缘由：“第一，目前美国没有输入疫情的压力，开航线也不怕你们有确诊病人跑来，这个是大前提。第二，现在中美航班量虽然很小，但确实能赚钱，而且单班的利润还是比较可观的。第三，受限于‘五个一’政策，美国的航空公司现在一般都飞不了，中美航线全是中国航空公司在飞，他们觉得不公平。”考虑到境外输入的风险，民航局尚未批准这一申请。

（文中宋祁、乔克、姜超为化名，感谢邹茂功对本文的帮助） 民用航空疫情中国航空公司民航