对野生动物应全面禁食，分类施策

武汉大学环境法研究所所长秦天宝

在我国，捕杀、走私、食用野生动物的现象屡禁不止，这与《野生动物保护法》制定与执行上的疏漏有密切关联。自1989年3月《野生动物保护法》施行至今，只经历过2016年的一次全面修订，但修订后的版本仍存在漏洞与定责分歧。在野生动物产业链上的巨大经济利益诱惑下，法律上的“灰色地带”为这些违法行为提供了可操作的空间。

本刊专访了武汉大学环境法研究所所长秦天宝教授，就野生动物保护与我国现行法律的相关规定进行了梳理。他指出，要尽快树立“大保护”和“大安全”观。野生动物分类在立法上界定不明确，是导致执法、司法程序混乱的一大原因。因而，在修订野生动物定义和范围的基础上，应全面禁止食用野生动物，并建立野生动物管理的“正面清单制度”，以更细致和明确地进行其他方面的“分类施策”。

“我国现行法律中禁食野生动物的范围是非常有限的”

三联生活周刊：据你了解，现在人们对食用野生动物是一个什么样的态度？

秦天宝：我在武汉读书和工作已经26年了，据我的观察和了解，吃野味并不是武汉人乃至湖北人的习俗或风尚。也许在早年的时候，湖北的某些山区、林区时常“靠山吃山”吃野味，现在这种现象正在逐渐减少，或许也有可能是不再出现在大众视野里，变得更加隐蔽了。

在我国现行法律中，猎捕、繁育和食用特定的野生动物是允许的。总有人出于猎奇心和炫耀的目的去购买和食用野味，在经济利益面前，猎捕和出售野生动物的市场仍然活跃。虽然法律规定了合法渠道，但由于立法规定不明确、制度设计不足、执法力量较薄弱等诸多原因，实践中还有大量非法交易和食用、“洗白”野生动物的乱象出现。

三联生活周刊：此次疫情暴发后，1月22日，北京大学保护生物学教授吕植联合其他一些学者提出“把野生动物贸易上升为公共安全问题来管理”的倡议，你如何看待？

秦天宝：我觉得这是个非常好的倡议。这实际上涉及我们到底应该怎样看待人类和自然（包括野生动物）之间的关系，现在理论界普遍倾向于谨慎的、相对的人类中心主义，在此基础上，未来在保护野生动物时要尽快树立“大安全”“大保护”的观念。以前谈野生动物保护，通常是从自然科学的角度去讨论。但是现在必须把它放在一个更宏观和整体的经济、社会乃至政治背景之下去考虑，也就是所谓“大保护”。

三联生活周刊：我国现行法律对禁食野生动物有怎样的规定？具体是如何划分野生动物等级的？

秦天宝：在立法环节，我国现行法律禁食野生动物的范围是非常有限的，实践中被食用的很多一般野生动物（包括可能是新冠病毒肺炎疫源的蝙蝠）是现行法律所不予保护、不禁止食用的。即便是法律要求农林业部门负责对合法猎捕和人工繁育的动物进行检疫，但目前相应的检疫规程和标准尚未出台。

我国现行《野生动物保护法》（2016年修订）对食用野生动物区分了三种情况：1.禁止食用“国家重点保护野生动物”（需要指出的是，普通公众所理解的“海鲜”和“河鲜”等，只要不属于珍贵、濒危的水生野生动物，基本属于《渔业法》规定的渔业资源，可资利用和食用）；2.在持有来源合法证明（有狩猎证或者人工繁育许可证）以及检疫证明的情况下，允许食用“非国家重点保护野生动物”（包括“三有动物”以及“地方重点保护野生动物”）；3.其他野生动物或者流浪动物，未作规定。

所谓“三有动物”，是2000年我国出台的《国家保护的有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物名录》所确定的一种野生动物类型，即有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。

这种划分，存在两方面的问题。一是有关“三有动物”的争议越来越大。现在能看到的市场上交易的野生动物大多属于“三有动物”。虽然“三有”既包括有经济价值，也包括有生态、科研和社会等价值，但实践中这个概念逐渐被扭曲和异化，使得具有经济价值的野生动物成为主要的甚至唯一的追求。比如大家熟知的SARS中间宿主果子狸，它在“三有动物名录”里，允许“附条件的食用”。

另一方面，很多野生动物，比如蝙蝠，它们既不是国家重点保护动物，也不是“三有动物”，现行法律既没有禁止经营，也没有禁止食用。根据北大山水自然保护中心的统计，蝙蝠只在湖南（22种）、海南（7种）、天津（1种）这三个地区被纳入地方重点名录。也就是说，在其他省份以及不在这三个省份地方重点名录中的蝙蝠，《野生动物保护法》所规定的用途管制、许可审批等一系列法律制度，均不适用于对中华菊头蝠的交易和食用问题的管制，也就起不到病毒和疫情的防控效果。又比如，旱獭是鼠疫的重要携带者，只在内蒙古自治区被纳入重点保护名录，而其他重要的分布区如四川、青海、新疆、西藏等都没有纳入，因此野外捕捉旱獭是合法的，这就给公众带来了公共卫生安全的重大潜在风险。

三联生活周刊：如何理解“附条件的食用”？

秦天宝：“附条件的食用”仅指上述第二种类型的野生动物，“非国家重点保护野生动物”，包括“三有动物”以及“地方重点保护野生动物”。它们必须同时满足来源合法和检疫合格两个条件，才能被交易和食用。所谓来源合法，是指野生动物的来源要有完备的许可证；如果是野生的，需要有狩猎证；如果是人工繁育的，也需要有人工繁育许可证。同时，这些拟食用的野生动物必须要通过农业部门检疫。但是，来源合法在实践中存在很多问题，而检疫在很大程度上也是“形同虚设”。

《野生动物保护法》争议的焦点问题

三联生活周刊：具体来说，在这个涉及捕杀、运输、交易、加工各个环节的完整的产业链中，现行法律对哪一个环节的制约是漏洞最大的？“多家执法，却造成无人执法的局面”，是现在《野生动物保护法》的一大困境，原因又是什么？

秦天宝：仅就野生动物食用及其产业链的管制而言，每个环节都存在很大问题。

就执法而言，“条块分割”的监管体制在职责分工和职能衔接上不够明确。合法交易需要林业部门向相关企业和个人发放狩猎许可、驯养和经营许可以及相关的运输许可，农业部门负责检疫和发放检疫证明，市场监督部门负责发放营业执照。就目前现状来看，各部门乱发许可证的现象比较多。

在协同执法方面，林业部门对于农贸市场、超市电商和宾馆饭店的野生动物滥食问题是没有监管权的，而森林公安和市场监管部门有监管权却不能很好地认识和鉴别野生动物。当然，即便上述三证齐全、发放过程也都严格规范，但由于野生动物分类复杂、数量繁多，加上一线执法人员力量不足、知识匮乏，也很难在市场上识别所出售和食用的是野生动物还是繁育动物。随着森林公安转隶地方公安系统以后，主要警力多用于常见刑事案件，野生动物执法能力变得更加欠缺。

从目前的情况来看，上述每一个环节都存在着各种各样的问题。既有合法行为不规范的问题，也有非法行为未予管制的问题。所有这些问题叠加起来，就造成了我国当前在野生动物管理特别是食用管理方面存在的乱象。

三联生活周刊：2016年，《野生动物保护法》进行了修订，这是自1989年实施26年以来第一次修订。这次修订中最重要的调整内容是哪些？

秦天宝：这部法律在2016年做过一次系统修订，应该说还是有了很多进步。比如确立了保护优先、规范利用、严格管理等法律原则，从猎捕、交易、利用、运输、食用野生动物的各个环节做了更为严格的规范，特别是增加“禁食”方面的规定：“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者食用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品；禁止食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品。”

但这次修订与很多人的期待还是有些距离，比如法律的适用范围依然过窄（主要局限于保护珍贵、濒危野生动物）；在保护和利用的关系上左支右绌；禁食的范围有限（主要是国家重点保护动物）；国家重点保护野生动物名录更新迟滞；有关野生动物保护的具体办法、标准、技术规程等尚未及时出台和完善等。

三联生活周刊：“野生动物到底要不要利用，如何利用”，是不是始终围绕着《野生动物保护法》修订的一个核心问题？

秦天宝：对，关于野生动物保护和利用的关系，一直都是《野生动物保护法》修订时备受争议的焦点问题。当时修订后，很多人都不太满意，现在这个问题因为疫情的原因被再次提出。

全面禁食，分类施策

三联生活周刊：现在有一种声音，希望在法律层面全面保护并禁止利用所有野生动物，也包括蝙蝠这类一般野生动物。这种做法是否必要，在立法和执法上有没有可行性？

秦天宝：在这个问题上，我个人建议采用分类施策、差别管制的原则，亦即原则上普遍禁止食用所有的野生动物，同时依法允许但严格规范将野生动物用于中医药、标本、动物园等用途的行为。

首先，考虑到《野生动物保护法》的应有之义，以及疫情多来自于滥食一般野生动物的现实，建议修改《野生动物保护法》，将野生动物的定义和适用范围扩大到包括一般野生动物，并按照全新的科学标准进行分类分级管理。这也是很多组织和专家所建议的。

其次，根据“野生动物不能吃，能吃的不是野生动物”的思路，在修订野生动物定义和范围的基础上，全面禁止食用野生动物。亦即，除了法律严格限定的例外情况，国家重点保护野生动物、“三有动物”和地方重点保护动物、一般野生动物，都属于全面禁食之列，在立法阶段就尽量消除“灰色地带”。

同时，建立双重白名单制度。一方面是把由合法经营者人工繁育的野生动物从“野生动物”中剥离出去，在通过严格论证、法定程序、科学检验检疫后，列入可食用的人工繁育野生动物，作为法律规定的例外情况。具体可由国务院另行制定行政法规，采用类似于家禽家畜的方式进行专门化管理。另一方面，就人工繁育野生动物的经营者也建立白名单，只有经过科学认定、严格管理和公众监督的经营者才能进入合法经营名单。

第三，依法允许但严格规范野生动物的其他合理利用。这主要是考虑野生动物除了可以食品外，还有中医药业、皮毛制品、动物园、重要国事活动等可资利用的多种功能。据有关组织初步统计，野生动物利用每年的产值至少在数百亿元，整个链条涉及众多的合法从业者，繁育动物的农户是其中的一部分。因此，如果“一刀切”禁止所有的经营利用，会影响到一部分人的生计和生活。但在允许的同时，也要严格规范野生动物的其他合理利用和交易市场，坚决打击和取缔非法野生动物市场和贸易。

三联生活周刊：在近20年的国际流行传染病中，学界公认SARS和新冠肺炎其病毒来源都是野生动物。尽管如此，中国对食用野味屡禁不止，中国现行法律与国际通行准则相比，应该如何完善更符合中国国情的规定？

秦天宝：其实野生动物的食用及其与之相关联的猎捕、繁育和交易行为，古今中外一直都有。除了大家了解比较多的东南亚和非洲等发展中国家外，发达国家中如澳大利亚食用袋鼠、芬兰食用驯鹿、北美食用熊肉等现象也都存在。

联合国《生物多样性公约》和《濒危野生动物和植物物种国际贸易公约》这两项关于野生动物保护的重要国际公约，并没有完全禁止食用野生动物，也允许可持续利用野生动物资源特别是土著和地方社区为生计用途而利用野生动物资源（包括必要的食用）。

就我国来看，除了按照上述思路和建议修改《野生动物保护法》之外，还应当将“保障公众健康安全”作为指导思想之一，及时修订《动物防疫法》，扩大需要检疫的动物的范围；及时修订《传染病防治法》，扩大“人畜共患传染病”和“病媒生物”的内涵和外延；同时修订《刑法》和相关司法解释，将加工、制作野生动物及其制品用于食用的行为、食用野生动物及其制品的行为并引发病毒传播危险、非法捕猎、杀害、非法收购、运输、出售野生动物及其制品的行为规定为犯罪，并处以相当的刑罚。

除了立法之外，还应当推动多元共治的局面。国家要鼓励和支持社会组织和社会力量对野生动物管理的监督，加大举报奖励力度；发挥养殖、商贸、餐饮等行业协会在行业的自律作用，发现违规从事野生动物养殖、贩卖和食用经营主体可以实行终身禁入；此外，鼓励社会组织针对违法企业和行业提起民事公益诉讼，检察机关对监管不作为的行政机关可以提起行政公益诉讼，充分发挥司法机制在野生动物保护中的积极作用。

三联生活周刊：有报道称，全国人大常委会法工委正在启动修改《野生动物保护法》等相关法律的工作，你对此有何看法和建议？

秦天宝：我希望未来的修法以及其他相关法治活动，可以考虑以下三个原则：一是科学决策。当前我们对野生动物管理和利用特别是食用问题，还缺乏较为全面的本底数据。我们现在急需做一个基础工作，就是进行全面、真实和科学的统计。比如现在国家重点野生动物、地方重点野生动物和三有动物各自的保护状况如何，野生动物各种利用，如皮草、医药、科研和食用等用途，大概占比多少，相关的利用有没有其他替代方法，比如中医药可否通过人工繁育去提取相同成分，这些本底数据将为我们在是否重新确定以及如何重新确定野生动物分类标准、保护和利用之间的权重衡量、哪些利用可以严格限制并禁止等等问题，提供科学基础。二是分类施策，弄清楚哪些是法律问题，哪些是认识问题。法律问题中，哪些是立法问题，哪些是执法问题，哪些是司法问题，而后做精细化处理。三是开放参与，一线的执法人员和基层社会组织的意见非常重要。

就《野生动物保护法》而言，立法机关在遵循上述原则的基础上，可以综合考虑各方面因素，形成小修、中修和大修几种不同的方案，相互对比各种方案的利弊，并最终确定一个合理方案。 野生动物秦天宝法律病毒野生动物保护法