行长挂冠，世界银行转型不易

突如其来的辞职

设想在你面前摆着这样一份工作：你和20多位同僚一起管理每年大约600亿美元的现金流，却没有人考核投资回报率。你受到188个国家政府的认可和欢迎，在其中80个欠发达国家更是“救星”和“财神爷”的化身。在每年由《福布斯》杂志评选的全球权势人物排行榜上，你的排名从未低于过50位，美国总统和联合国秘书长都对你尊敬有加。你领导下的机构对环保、贫困、疾病控制以及教育问题的评估报告会对全球局势产生立竿见影的影响。与此同时，每年你还可以旱涝保收地得到50万美元的工资和奖金收入，并在寸土寸金的华盛顿哥伦比亚特区拥有一间视野绝佳的办公室。有什么理由能促使你放弃这样一个过时不候的机会，尤其是当你的同僚们已经同意给予你第二个五年的任期、以使你继续领导这家历史超过70年的“老店”呢？

但金墉（Jim Yong Kim）看上去决心已定。2019年1月7日，这位59岁的韩裔美籍医学专家、世界银行集团（WBG）总裁兼世界银行（World Bank）行长以一封措辞考究的电子邮件公布了自己提前离任的计划。按照邮件透露的信息，金墉随后将加盟一家“私营机构”，并继续依照他本人长久以来的志愿，“对气候变化以及新兴市场基础设施的匮乏等重大全球问题发挥最大程度的影响”。《彭博商业周刊》随后披露，这家神秘机构乃是总部设在纽约的私募股权基金“全球基础设施伙伴”（GIP），其管理的总资产约在480亿美元左右。金墉的加入也将推动GIP更多地将其核心业务（投资港口、机场和新能源项目）从西欧向发展中国家转移。

考虑到金墉的第二个行长任期从2017年7月1日才正式开始，并且他为了使一项总额130亿美元的注资计划在2018年内如期通过，曾经委曲求全地接受了美国财政部长努钦提出的一连串附加条件，而这场突如其来的辞职风波，显得尤为不同寻常。从善意的角度理解，金墉是为了避免利益冲突才主动引退：GIP目前从事的基础设施投资与世界银行的业务存在重合乃至竞争之处。但批评者认为，这是一种不折不扣的逃避责任之举：在辞职邮件中，金墉暗示世界银行在应对气候变化以及填补基建空白方面发挥的效能已经无法与私营机构相抗衡——尽管他不止一次声称自己正在从事的是“全世界最好的一份工作”——但他本人身为行长，并无决心推动有力的内部改革去应对这一挑战，而是明哲保身、撂挑子走人完事。这不仅对世行的声誉构成了重大打击，还会进一步助长全球范围内对多边合作机制的质疑，为愈演愈烈的单边主义风潮提供新的论据。

更不同寻常的则是对金墉潜在继任者的提名。尽管世行董事会已经授权现任CEO、前欧盟预算与人力资源高级专员克里斯塔丽娜·格奥尔基耶娃（Kristalina Georgieva）自2019年2月1日起暂代行长一职，但主导新行长遴选流程的美国财政部已经在1月11日高调宣布：他们“收到了大量推举优秀候选人的建议”，并正在启动内部审查程序以产生最终的中标者。据英国《金融时报》透露，热门候选人包括前美国驻联合国代表尼基·海利，现任美国财政部副部长马尔帕斯，前共和党众议员、国际开发署署长格林，以及特朗普总统的女儿伊万卡。而长期以来被潜规则排除在提名程序之外的非美籍人士，也会再度发出质疑之声。早在2016年金墉谋求连任之时，世界银行员工联合会就曾经发表过一封公开信，要求“重新考虑游戏规则”、选择除“美国男性”以外的人士担任新行长。前尼日利亚财政部长、女经济学家恩戈齐·奥孔约-伊韦拉便是备受推崇的人选。

和另一个世界性金融机构国际货币基金组织（IMF）一样，世界银行是1944年布雷顿森林会议以及“二战”结束后世界秩序的产物。在狭义上，它包含有两个主要机构：国际开发复兴银行（IBRD）和国际开发协会（IDA），负责在联合国架构下向主权经济体提供债务融资和长期低息贷款。在战后西欧、日本的重建进程以及上世纪六七十年代拉丁美洲的“经济奇迹”中，IBRD曾经发挥过举足轻重的影响。而这两个机构和随后陆续成立的国际金融公司、多边投资担保机构以及国际投资争端解决中心（针对的主要是无主权担保的业务）一起，又构成了广义上的“世界银行集团”，拥有189个成员国。世界银行行长同时也兼任世银集团总裁。

如果说IMF的主要职能是敦促成员国实现财政收支平衡、并在必要时提供应急援助，那么在21世纪初，世界银行的角色便是扶贫援助机构和经济咨询机构的结合。为了践行其著名的口号“为一个免于贫困的世界而努力”，世界银行在中高收入国家组织增资计划，再将筹得的资金投入到在发展中国家，尤其是80个贫困国家（大部分集中在非洲）落地的消除极端饥饿和贫困、防治传染病、环境保护、应对气候变化和粮食安全等长期项目中。另外在金墉任内，世界银行还致力于成为“解决方案银行”，通过对各成员国的广泛调研和数据搜集，对世界经济的变化趋势以及全球治理面临的主要挑战做出分析和预测。就在2018年9月，金墉本人还曾慷慨陈词：“我喜欢帮助贫困地区，喜欢站在‘失败者’那一方，并且始终如一。我并不确定哪一天才能获得成功，但能帮一个是一个。”然而短短三个月之后，他却无预兆地选择了挂冠离去，着实令人大跌眼镜。

未完成的改革

如同布雷顿森林体系乃是一个欧洲人（凯恩斯）和一个美国人（哈里·怀特）思想火花碰撞的结果，在大战刚刚结束的1945年，美国和西欧诸国政府也就支撑这一体系的两大金融机构的掌舵者的产生达成了君子协定：IMF总裁将由欧洲国家提名，世界银行行长则由其最大股东美国选出。尽管原则上需要行长候选人精通经济和金融事务，但倘若其拥有执掌大型企业或政府机关的履历，又或者对世界事务拥有独到的见解，同样有望中标。1968～1981年执掌世界银行的罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）便是“外行领导内行”的成功范例：这位前福特汽车公司总裁被公认为管理架构改革方面的专家，在担任美国国防部长时曾经推动了军工研发和采购机制的革命，在世行行长任内则首度提出了将工作重点转移到扶贫事业上的目标，并取得可观成果。在他之后，前美国国防部副部长沃尔福威茨和副国务卿佐利克也先后出任世行行长，业绩褒贬不一。

饶是如此，当时任美国总统奥巴马在2012年提名金墉为佐利克的继任者时，依然令世界舆论为之哗然。出生于首尔、在美国接受教育的金墉对经济事务实在算不上内行——他在哈佛大学取得的两个博士学位分别是医科和人类学，在专业能力上比另外两位呼声甚高的候选人、尼日利亚人奥孔约-伊韦拉以及哥伦比亚前财长奥坎波落后了一大截。他也不具备领导大型政府机构的经验：在进入世行之前，金墉仅仅作为技术专家担任过世界卫生组织（WHO）艾滋病防治部门的负责人，并担任过常春藤名校达特茅斯学院的校长，但从未在美国政府中执掌过任何重要部门。瑞士圣加仑大学教授、前世界银行官员埃弗雷特即不无嘲讽地指出：欧洲国家对提名金墉的支持不过是一笔交易，因为他们需要美国默许法国人拉加德出任IMF新总裁。在这场台下谈判里，金墉的美国人身份的重要性远远超过了他的专业知识短板，奥孔约-伊韦拉则成了牺牲品。

但从另外一个角度看，选择金墉这样一个“局外人”出掌世界银行，反映的恰恰是以改革者自居的奥巴马对全球治理前景的看法。在奥巴马眼中，世界银行扮演的传统角色正在越来越频繁地暴露出短板：由于它过度“慷慨”地为非洲治理失能国家提供长期低息贷款，一些国家就此将举债财政当作常态，并滋生出一系列社会问题和贪腐丑闻。过于注重放贷业务，也使世行的职能与IMF出现了重叠乃至冲突，而它作为顶级咨询机构和“解决方案银行”的作用却发挥的很不够。而金墉作为人类学家和前WHO官员的专业背景，正适合推动一场长足的改革：他在和贫困地区的政府打交道方面拥有丰富经验，秉持“以人为本”的理念，对气候变化和环境问题、供水和食品安全等新议题具有极强的敏感性。与伊韦拉以及奥坎波相比，尽管金墉本身并非来自发展中国家，但他的亚裔身份和在非洲已然建立的人望同样具有可观的“软实力”，易于获得认可。

而在第一个五年任期内，金墉的确曾经不遗余力地发起过郑重其事的改革。他宣称要扫荡充斥在世界银行内部的官僚主义气息，并将传统上按地域划分的6个大部改组为以专业领域为导向的农业、健康、教育等14个业务部。他还聘请了一家英国咨询公司作为顾问，计划在三年之内裁减世行4500个雇员岗位中的500人，以将日常运行开支压缩4亿美元。但快刀斩乱麻的负面影响很快就暴露出来：解散基于地域的组织结构意味着所有团队都要进行重组，有48位高级负责人需要调换工作并重新进入节奏；非洲和东南亚国家的财政部门负责人发现他们最熟悉的世行官员已经被调岗，而今后的对接由何人来管理却不得而知。最终，金墉只得接受在各业务部下重新设立国别部门的建议，相当于只是多出了一层叠床架屋的新机构。加上2018年的增资计划造成收放贷部门业务人员的增加，削减开支的目标最终只达成了一半（2亿美元），可谓事倍功半。

更棘手的问题出现在金墉本人极为重视的基础设施建设投资上。早在任职于WHO期间，金墉就已经对公路、水电、住房、医院等基础设施之于消除贫困和防治传染性疾病的价值有了全面认识。2014年，他曾经预测非洲和南亚贫困国家在基建领域存在1万亿美元左右的资金缺口，而当时世界银行每年仅能提供不到600亿美元的贷款给相关国家，因此存在广阔的提升空间。然而提出目标容易，付诸落实则问题多多：作为一个运作缓慢的官僚机构以及联合国架构的重要组成部分，世界银行在通过“硬窗口”国际开发复兴银行和“软窗口”国家开发协会发放基建贷款时，需要经历复杂的评估程序，并有一套看似整齐划一、标准却相当令人诟病的数据指标。即使是那些被认为市场开放程度较高、项目落实率相对积极的国家，最高也只能得到为期40年、利率不低于1.25%的贷款，而“非市场化”国家获得援助和贷款的可能性却较低。这就造成了一个悖论——在金墉本人极为重视的非洲地区，社会组织能力的贫弱使得大部分国际项目都需要依赖政府才能进行；但这些政府或者稳定性堪忧，或者在市场化指标方面遭到诟病，恰恰被排除在了优先受助名单之外。

而在21世纪初的全球市场上，世界银行并不是唯一一个基建资金的提供者。亚洲开发银行（ADB）、亚洲基础设施投资银行（AIIB）、金砖银行（NDB BRICS）等规模较小的政府间多边开发银行同样愿意为全球范围内大多数主权国家提供必要的基建资本，并且审批程序更加简单，条件甚至还更优惠。在许多地区级市场，私营机构（例如金墉即将加盟的GIP）同样表现得相当活跃。这就使世界银行面临一种尴尬的局面：虽然坐拥联合国旗号和“世界”的盛名，在全球新兴基础设施市场投入的资本总和却长期落后于地区级多边金融机构和私营机构。到金墉离任的2019年初为止，这一情形依旧未发生改变：这场“金氏改革”终究没能如愿以偿。

“老店”的新考验

公允而论，金墉在世界银行的六年半任期并非毫无建树。作为一名亲近发展中国家的学者型官员，他以实际行动洗刷了世界银行在两位资深政客前任（沃尔福威茨和佐利克）任内沾染的“贪腐黑洞”和“美国打手”恶名。他发起了一笔5亿美元额度的传染病防治基金，确保了贫困国家在面对突发的流行性疾病时随时可以获得支援。他对气候变化以及环保议题的关注，他对亚投行等新兴主体加入全球基础设施建设市场所持的赞许看法，都塑造了一种心态开放而又富有远见的积极公众形象。甚至连他最终选择加盟GIP的决定，都显得相当不落俗套：看上去，他更加关心如何才能更好地践行服务大众的志愿，而不是贪恋个人名位。

然而作为一位由奥巴马提名、笃信多边合作理念的“旧派”官员，在第二个行长任期开始后不久，金墉就已经感受到了政治气氛骤变带来的压力。笃信“美国至上”的特朗普上任伊始，便抛出所谓“瘦身预算案”，将美国在三年内为世行运行投入的资金削减了6.5亿美元。世行因此被迫削减若干针对非洲国家的低息贷款项目，从而使其相较于竞争者的吸引力进一步下滑。而在2018年推动总额180亿美元的增资计划成行之际，金墉还被迫违背其一贯立场，接受美国财政部的一项捆绑条件：将包括中国在内的“收入已经获得提升”的发展中国家纳入一个贷款利率更高的组别。加之特朗普从根本上否认全球气候变暖问题的存在，金墉所重视的几大议题，在2019年的世界已经被急剧抛开或忽视。他便也只能一走了之，转去私营机构再展抱负。

但金墉在如此敏感的时间节点上离任，恰恰使世界银行这家70多年历史的“老店”争议最大的一项问题——完全为美国政府的好恶所左右——再度凸显。尽管在2012年第一次寻求提名之际，金墉本人就曾经受到诸多发展中国家代表的质疑，但当时的矛盾焦点还集中在他的专业经验匮乏以及世行的市场至上主义基调上。而在2019年，问题正在变得更加严重：在最热门的几位候选人中，无论是秉持贸易保护主义立场的戴维·马尔帕斯，还是树大招风的伊万卡·特朗普，代表的都是一个更封闭、更排斥多边主义的美国政府，这与世界银行固有的全球提携观念正好背道而驰。但在现有模式下，却无人能够逆转这一危险的趋势。

建立在“二战”结果基础上的世界银行和IMF双头机制，一方面以“相互坐庄”的方式明确了美欧各自的既得利益，另一方面在运行规则上始终以确保美国的话语权为指向。在世界银行内部，美国不仅享有行长候选人的提名权，而且依照出资比例优势，始终拥有最大话语权。即使是经过了2010年的一次重大调整，美国在世行内部依然手握15.85%的表决权（作为参照，英法德三国合计仅占11.5%，日本占6.84%，发展中国家里份额最大的中国占4.42%）；而世行的“重大问题表决规则”规定需要获得85%以上的支持票，等于变相赋予美国以一票否决的权力。而特朗普政府显然不会放过诉诸这项权力、以便进一步服务于本国利益的机会。

在多边主义一路跌落至谷底的2019年，一家最仰赖国际合作的机构却可能迎来一位笃信单边主义论调的掌舵者，无疑折射出世界银行乃至整个“二战”后世界经济秩序面临的最复杂考验。日益崛起的发展中国家如何扩大自己在国际组织中的影响力，“老店”又须以何种方式重新焕发活力，都会是21世纪中叶以前整个联合国框架改革需要正视的重大问题。但这已经不是金墉需要考虑的问题了：离开世行，他已无官一身轻。 金墉世界银行