10万亿元地方债置换来了
作者：谢九11月8日，全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于批准《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》的决议。《议案》提出，为贯彻落实党中央决策部署，在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。增加的6万亿元地方政府债务限额分3年安排，2024～2026年每年2万亿元支持地方政府用于置换各类隐性债务。
按照财政部部长蓝佛安的介绍，从2024年开始，我国将连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。再加上这次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，直接增加地方化债资源10万亿元。2028年之前，地方政府需要消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅下降至2.3万亿元，化债压力大大减轻。
地方债置换主要是通过发行利率更低、期限更长的债券，置换目前即将到期且利率较高的地方债，由此既减轻地方政府的利息负担，也让偿还债务的压力大大延后。如此，地方政府才可以有更多的资源和精力用于刺激经济增长。
这一次10万亿元的大规模债务置换，代表着我国对于处置地方债的思路发生了重大转变。
我国的地方债从2008年开始大规模积累，过去十几年快速扩张，成为中国经济最大的灰犀牛之一。面对地方债规模越来越大的问题，中央政府以前的态度更多倾向于让地方政府自己解决。2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，提出“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”。随后很多年，“不救助”的提法多次在其他文件中出现。直到2023年，时任财政部长刘昆还表示，“坚持不救助原则，做到谁家的孩子谁抱”。
理论上而言，中央政府的“不救助”原则，可以让地方政府承担起更大的责任，约束地方政府的债务扩张，避免地方债危机进一步恶化。不过，随着中国经济增速放缓，需要地方政府在投资上发力，拉动经济增长。与此同时，过去对地方债采取不救助的办法，事实上并没有遏制住地方债规模的扩张，需要试用新的办法，而现在通过大规模置换的办法来解决地方债问题，是一种更积极主动的思路，相当于用发展来解决问题。经济越发展，解决地方债就越容易；反之，如果经济发展停滞，即使再怎么约束地方债发行，最终还是会暴露风险。
财政部部长蓝佛安在新闻发布会上表示，当前一些地方政府隐性债务规模大、利息负担重，不仅存在“爆雷”风险，也消耗了地方政府的可用财力。在这种情况下，实施这样一次大规模的置换措施，意味着我们对化债工作思路做了根本转变：一是从过去的应急处置向现在的主动化解转变；二是从点状式排雷向整体性除险转变；三是从隐性债、法定债“双轨”管理向全部债务规范透明管理转变；四是从侧重于防风险向防风险、促发展并重转变。从政策效应看，能够发挥“一石二鸟”的作用。
对于这次10万亿元化债能够起到什么样的作用，蓝佛安部长表示，一方面，解决地方政府的“燃眉之急”，缓释地方政府的当期化债压力、减少利息支出。这次置换，近三年密集安排8.4万亿元，显著降低了近几年地方政府需要消化的隐性债务规模，让地方政府卸下包袱、轻装上阵。同时，由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后将大幅节约地方政府的利息支出。我们估算，五年可累计节约6000亿元左右。
蓝佛安部长还表示，“通过实施置换政策，一是将原本用来化债的资源腾出来，用于促进发展、改善民生；二是将原本受制于化债压力的政策空间腾出来，可以更大力度地支持投资、消费、科技创新等，促进经济平稳增长和结构调整；三是将原本用于化债化险的时间及精力腾出来，更多投入到谋划和推动高质量发展中去。同时，还可以改善金融资产质量，增强信贷投放能力，利好实体经济”。
理论上而言，大规模地方债置换虽然可以激活经济，但潜在风险也不容忽视。对于10万亿元债务置换，市场的担忧主要集中在两个方面：一是会不会增加我国的整体债务负担；二是大规模政府投资会不会形成产能过剩，尤其是一些没有收益回报的项目，未来会不会形成长期的资金黑洞，给地方政府带来新的负担。
对于外界的担心，财政部部长蓝佛安也做出了回应。首先从债务负担来看，蓝佛安部长表示，从国际比较看，我国政府的负债率显著低于主要经济体和新兴市场国家。根据国际货币基金组织的统计数据，2023年末G20国家平均政府负债率118.2%，其中日本为249.7%、意大利为134.6%、美国为118.7%、法国为109.9%、加拿大为107.5%、英国为100%、巴西为84.7%、印度为83%、德国为62.7%；G7国家平均政府负债率为123.4%。同期我国政府全口径债务总额为85万亿元，其中国债为30万亿元、地方政府法定债务为40.7万亿元、隐性债务为14.3万亿元，政府负债率为67.5%。
对于大规模政府投资会不会形成无效投资的问题，蓝佛安部长表示，从举债用途看，我国地方政府债务形成了大量有效资产。我国地方政府债务主要用于资本性支出，支持建设了一大批交通、水利、能源等项目，很多资产正在产生持续性收益，既为经济高质量发展提供了有力支撑，也是偿债资金的重要来源。总的来看，我国政府还有较大的举债空间。
在地方债大规模置换之后，预计将很快迎来新一轮大规模投资。在投资引擎启动之后，消费引擎也需要同步跟上，因为大规模投资带来的产能，最终需要终端消费来予以消化，否则就会形成大量的闲置过剩产能。所以，只有提升民众收入、提高消费水平以及大规模投资同时发力，才能形成政策合力，共同支撑中国经济回稳向上。 地方债