为什么要推地方附加税？

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”。

《决定》透露了两个关键信息：一是地方附加税由之前的城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加三者合并而成；二是合并之后的地方附加税，地方政府可以在一定范围内自主确定税率。

城市维护建设税的目的是加强城市的维护建设，扩大和稳定城市维护建设资金的来源，在我国境内缴纳增值税、消费税的单位和个人，为城市维护建设税的纳税人；教育费附加是由国务院规定的，用于扶持教育事业发展的一项国家政府性基金；地方教育费附加是由各地省政府自行制定的，经财政部同意后实施的一项地方政府性基金，用于增加地方教育的资金投入，促进本地区教育事业发展。

以2023年的财政数据来看，去年我国的城市维护建设税为5200多亿元，教育费附加和地方教育附加的规模为4000多亿元，三者合计约为1万亿元。

之所以要将三者合并为地方附加税，从技术层面来看，原因在于之前的三项税费，都是以增值税和消费税为计税基础附加征收，合而为一后更加便于征收管理。除此之外，教育费附加和地方教育附加在费改税之后也更加规范。

除了技术层面的因素之外，推出地方附加税更重要的意义在于，三者合而为一后，地方政府可以在一定幅度内确定具体的适用税率。由于各地方政府的实际情况不同，可以根据自身情况确定合理税率，尤其是那些财政压力较大的地方政府，提升地方附加税的自主权之后，理论上而言，可以在一定程度上增加地方政府的财政收入。

由于经济增速放缓，与以前相比，我国的财政收入也面临着一定的压力。今年上半年，全国一般公共预算收入为115913亿元，同比下降2.8%，全国税收收入为94080亿元，同比下降5.6%。以我国的四大税收来源来看，除了排名第二的消费税出现上涨，涨幅超过6%，其余三大类——增值税、企业所得税、个人所得税全部下降，降幅均超过5%。

由于房地产市场下行带来土地财政萎缩，地方政府的财政压力更大。今年上半年，全国政府性基金预算收入为19915亿元，同比下降15.3%。从中央和地方来看，中央政府性基金预算收入为2073亿元，同比增长8.4%；地方政府性基金预算本级收入为17842亿元，同比下降17.4%。

地方政府的收入大降，主要原因是土地出让金大幅萎缩。2022年，全国土地出让收入下降了23%，2023年在此基础上再降13%。今年上半年，国有土地使用权出让收入为15263亿元，同比下降18.3%。如果土地出让金继续以这样的趋势大幅下降，部分地方政府将面临较大的债务危机。按照官方对我国当前地方债的描述：“总体来看，地方债务风险可控。同时，从全国看，地方债务分布不均匀，有的地方隐性债务规模仍然偏高，面临较大还本付息压力，风险依然不容忽视。”

在这样的背景下，如何为地方政府开源成为刻不容缓的挑战。房地产税被视为最有可能替代土地出让金的方案。过去几年，房地产税一度呼之欲出，2021年全国人大授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。由于疫情对经济的冲击等因素，2022年3月份，财政部表示，“综合考虑各方面的情况，今年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件”，一度呼之欲出的房地产税就此暂停。

随着经济有所反弹，房地产税又开始出现启动的迹象。2023年，我国全面实现不动产统一登记，为房地产税的推出建立了坚实的数据基础，在信息统一之后，为房地产税全面推广扫清了技术障碍。2023年，财政部原部长楼继伟发表了《新时代中国财政体系改革和未来展望》的文章，指出“房地产税是最适合作为地方税的税种，在经济转为正常增长后应尽快开展试点”。

不过，由于房地产市场持续降温，而且降温的速度和时间超出预期，在这样的背景下推出房地产税，会有更多的房地产库存向市场抛售，势必会给房地产市场带来更大的打击。如果房地产市场无法企稳，房地产税也就难以真正推出。

房地产税短期之内难以问世，部分地方政府的财政压力又越来越大，在这样的背景下，地方附加税也就成为一个新的选择。理论上而言，地方附加税至少可以在一定程度上提升部分地方政府的财政收入。

不过，想要以地方附加税来替代曾经的土地财政，显然并不现实。

首先，地方附加税的整体规模有限，去年的规模为1万亿元左右。去年我国的土地出让收入为5.8万亿元，地方附加税和土地出让收入相比，二者不在一个级别上。而且，地方附加税严格来说不是一个新的税种，是将原来的城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加合并，如果从增量角度来看，地方附加税带来的收入规模就更加有限。

对于很多地方政府而言，出于招商引资的目的，对城市维护建设税、教育费附加和地方教育附加这些税费的征收都比较谨慎，如果征收数额过高，有可能打击企业的投资积极性，引发资金外流，反而得不偿失。有些地方政府为了给企业减负，甚至减少附加税费的征收。

当然，这并不意味着地方附加税没有意义。首先，从税费规范以及征收便利的角度来看，将三项税费整合为一种还是有其必要性的；其次，地方附加税虽然从整体上难以弥补土地财政萎缩的缺口，但在财政压力加大的背景之下，地方政府可以在一定幅度之内自主确定税率，地方附加税在短期之内也是一个权宜之策。 地方附加税