吸引外资新阶段，从客场全球化到主场全球化

三联生活周刊：我看到一个数据，过去10年，外资占中国GDP比重年均不到2%。外资在中国经济中的作用好像没有改革开放初期那么大了。你能否讲一讲外资在中国的发展大致分成几个阶段？

刘志彪：理解外资在中国的变化，要回顾一下中国出口促进战略。因为外资在进出口当中所占的比例非常高，比如我们算过苏州的情况，最高年份苏州进出口额70%都是外资贡献的。从时间上看，1988年，我国提出要搞国际经济大循环。但是，当时还是一个设想。真正的实施是在1992年之后，比如说开始有外资进入到浦东。江苏的一些企业家跑到浦东去找机会。外资企业被这些企业家拉到江苏当地来考察，发现投资环境还不错，又靠近上海，它们就开始过来了。1992年之后，江苏的外资也是迅猛增长。但是，外资真正大规模进来的时间点是加入WTO。中国加入WTO之后，无论是国家还是江苏的数据，外资都是一条线拼命地往上走。因为加入WTO打通了中国实施出口促进战略中遇到的各种国际规则障碍。

外资进入中国的这个阶段里，还有几件重要的事情。一个是1994年，我们进行了汇率形成机制的改革，人民币兑美元汇率并轨，汇率从5.8降到8.7，促进了出口贸易的快速上升。另外还有一些关键性改革，包括财税政策吸引外资，出口大规模减免、退税，用优惠政策创造局部优化的投资生产环境，等等，这些改革形成一套地方政府招商引资、企业参与出口的机制和政策体系。

中国进出口总额占GDP比例，在2006、2007年到达了最高点，最高值是2/3，然后开始在震荡中往下降。大概震荡到中美贸易摩擦之后，这个情况有了些变动，就是开始了一直下降。2022年底到2023年下降幅度大概有30%不到。

外资的变化，其实跟出口促进战略发展至今产生的影响有关。一个是外国产业转移使得外资持续地、大量地流入。中国外汇盈余大幅度增加，人民币升值，国内要素涨价现象严重。同时，我们是一个产能过剩的国家，产能过剩严重到需要到国外寻找出路。2015年，国家提出供给侧结构改革，就是去产能。另外一个是美国从奥巴马时期开始，要求改变中国生产－美国消费的非均衡模式，实现再平衡。“再平衡”的意思就是中国减少产能、减少出口。美国增加投资，减少消费。现在看，“再平衡”没有起作用。中国就提出来“走出去，走进去，走上去”，这里面最重要的就是要消耗中国过剩的产能和资本。

从中长期看，我们要从出口促进转向进口促进的政策体系。过去中国的全球化，我叫它“客场全球化”，市场、资源和进出都发生在国外，国内只有加工厂。未来我们要发展“主场全球化”，中国不仅仅要当世界工厂，也要做世界市场和世界办公室。实际上，美国之所以敢于对中国进行各种压制，就因为它有超大规模市场优势和雄厚科技实力。美国的科技优势很大程度也是由全国统一大市场支撑和刺激起来的，巨大的市场造就了无数的成功机会，吸引全球各种高级创新要素，使美国有条件成为创新驱动型国家。现在，我们必须认识到，具有巨大规模效应的全国统一大市场，是大国领导经济全球化过程最重要的手段、工具和战略资源。

回到外资这个问题上，在出口促进型战略下，判断经济发展状态，开放型经济水平的主要指标是进出口总额、外汇储备增加和外商直接投资的净流入。如果转型为进口促进战略，我们要重视的是全国统一大市场建立，压低要素价格变成提升要素价格，尤其是劳动者收入和福利。我们还要从广泛吸收外商直接投资的国际代工模式，转变为鼓励中低端产业转移和对外投资，充分利用海外资源。出口和外商直接投资不再是衡量开放和发展程度的适度指标，而是要看进口和对外投资。人民币国际化的进程加快。三联生活周刊：既然外资目前占中国GDP比重不到2%，它今天对中国经济的价值是什么？我们今天再说稳外资和扩大吸引外资，跟上世纪90年代或者中国加入世界贸易组织的时候相比，外资发生了哪些变化？

刘志彪：2%这个数字要解释一下。前面那个问题讲到的，吸引外资的最高点是在2006、2007年左右，我国进出口总额加起来占GDP达到67%左右。从那时候开始，这个比例一直在跌。因为我们开始转为内需为主导的经济。它表现在GDP上，投资加上消费所占的比例超过60%。所以，出口所占的比例缩小了。这个不代表好，也不代表坏，只是比例上的下降。

中国虽然已经确立为以内需为主导的经济，不代表外资不重要。它是非常重要的。一方面，外资把国外机器设备、原材料、先进技术、先进管理等聚集到中国来。另外一方面，一般人可能不容易看到，外资保持了跟中国的经济循环和联系，可以带动人流、物流、信息流、技术流等，各种各样的资源流动和交换，使得中国经济充满活力。我觉得这是外资更大的意义。如果一个国家封闭不流动，不跟外界交换，从熵理论来讲，内部会出现熵增，就是内耗。如果一个国家跟外界保持交流的话，它可以不断吸收内部的负能量，把新鲜的能量加进来，然后加速内部循环，加强生命力。所以，外资起到的作用，更多的是联结中国经济和世界经济的循环。

这些年跟90年代或者说加入WTO时比，中国外资流入规模的增长速度是相对降低的。这件事很复杂，可能要写论文才说得清楚。简单讲，第一，近期美联储不断提高利息，对于流动性很强的资本来讲，它就会为了追逐利润流向美国，流入中国这样利率相对比较低洼的地方的可能性比较小。第二就是地缘政治，美国对中国采取的这些政策，一时之间让外资出于政治和安全上的考虑，它可能不怎么愿意流到中国来。已经在中国的外资，可能采取“中国+1”战略，还要流走。第三个是中国市场比较内卷，外资在这里没什么利润，它就走掉了。第四个是受链主型跨国公司的裹挟，比如你不跟我走，它就不给你订单了，这个也带来外资的大幅度减少。第五，中国出台《国安法》，国外某些机构大幅度渲染和误导，导致一些外资企业担心。但是总体上讲，基本趋势还是刚才讲过的，中国已经到了产能过剩、商品过剩、资本输出阶段。

跟90年代或者加入WTO时比，外资的结构也发生了变化。一个是外商直接投资中制造业占比在下滑，服务业占比在攀升。根据商务部数据，2021年外资在服务业占比达到了61%。一个是新增外资和外资利润再投资的对比，外资利润再投资占比不断提高。第三是投机型资本和实体资本的对比，投机型资本占比升高。它如果占比过高，对国家金融安全会有影响。第四是劳动密集型的外资企业在减少，技术密集型和知识密集型企业的比例在提高。三联生活周刊：你在2020年初就讲过，疫情会打破中国在国内外建立的供应链生态。跨国公司可能会考虑供应链的安全性，把它和效率并重。这三年来，跨国公司是怎么对全球产业链进行调整的？其中对中国稳外资和产业链安全的影响是什么？

刘志彪：中美贸易摩擦和疫情当中，跨国公司对产业链进行重组，主要是把过去以效率为主改为效率和安全并重。但是现在这种地缘政治的情况下，美国和一些欧洲国家已经把安全放在了第一位。美国的总原则是“合作，竞争，对抗”，不同的领域，它采取的措施不一样，比如，在气候、碳排放、人类健康等领域是合作的，有一些领域是竞争，有一些是对抗。美国重组产业链采取了三个策略。一个是在岸外包，在岸就是美国国内。一个是近岸外包，比如说在墨西哥生产。因为美国国内生产没有成本优势。第三个是友岸外包，跟美国价值观相同的国家形成伙伴关系。中国、俄罗斯等国家，美国不让来投资，不让这些国家的产业链跟美国的搞在一起，要断掉。

跨国公司对产业链的重组，背后是美国在对产业链重组。它通过供给和需求两个方面打压中国。供给方面，现在大家都很重视，但它会刺激中国的技术研发投资。中国一旦研发出来，它就完蛋了。需求方面的打压手段才是厉害的，釜底抽薪。现在我们对它的危险程度估计还不足。总体来讲，美国的办法就是，它那么大一个市场，你要我的订单，你就要把产业链转移出来。供给上的限制，只是让企业的技术水平下降，订单不给企业，企业会立刻死掉。我们没有这么多订单，企业只能跟着美国的订单走。美国不但重组了自己的产业链，它还解构了我们的产业链。美国有很多具体手段：第一，用供应链多元化和防范风险的名义，对新能源汽车、动力电池、芯片、医药等行业实施高额补贴，吸引在中国投资的跨国企业回归。甚至用政治手段，直接把台积电等关键企业的高端产能拉到美国。另外如果企业继续留在中国，它会被排除出全球产业链的增值环节。第二，美国国内的订单，转移到美加墨自由贸易区、东盟国家、印度以及东欧国家。这是典型的产业链“挖墙脚”战略。第三，进一步制定进口的苛刻产地原则，要求直接对美国出口的产出中，大部分中间投入品必须由本地企业生产，否则将面临加倍的关税惩罚。这就是说不能产业链上大部分在中国生产，小部分在其他国完成，再出口美国。这迫使中国境内企业一起搬迁自己上游的供应链。第四，在美国与他国达成的新贸易协定中加入“毒丸”条款。比如在美加墨新自贸协定中，规定如果一国与某个“非市场经济国家”签署自贸协定，其他协定伙伴有权退出美加墨新自贸协定。这种条款可以按照美国的意图转移中国产业，也可以压缩中国国际合作战略的选择空间。

美国这样做对我们的影响：第一，国内产值、投资、进出口等会大大降低。这种地缘政治影响下的国内经济活动规模的收缩，并不完全是全球市场的自我调节导致的，也不是我国发展战略的主动作为和战略自主行为，而是带有竞争对抗的美欧等西方国家战略意图导致的。所以，这种产业转移没有与国内产业转型和发展的正常诉求联系起来，会导致海外投资与国内产业转型脱节。第二，国内的税基和税收将随着经济活动大规模的收缩而下降。第三，原先配置在中国的产业链供应链，因为必须要服从美国产地原则而跟着最终产品企业一起转移。如果产业链加速流出，国内产业空洞化就会成为必然趋势。第四，国内就业岗位会大幅度减少。三联生活周刊：除了地缘政治的原因，中国经济的比较优势在消失。沿海地区的发展走在前列，比如江苏。我知道你对苏州外企关闭做过调研，具体是怎么样的情况？针对比较优势的消失，江苏怎么应对？

刘志彪：中国以要素成本为中心的比较优势确实在逐步消失。比如说半导体制造行业的人工成本，某企业同一水平的高级工程师每日工资成本，中国大陆工程师已经高于日本、中国台湾和印度。中国工程师的成本是印度工程师的两倍。

苏州是通过建立工业园吸引外资、经济快速发展的典型城市。我们2018年对苏州的外资企业外迁做过研究。当时，我国外资流入的增量速度在不断降低，已经进入的外资企业在频繁撤退。苏州从2014年开始，每当临近年终时都会传出千人以上规模的外资企业关闭的消息。特别是2018年7月，日本欧姆龙苏州工厂宣布停产，引发了舆论对“苏州模式”的质疑，也有人唱衰中国的投资环境。

我们当时访谈了部分苏州关闭外企中层以上干部和为外资企业提供高级人才招聘服务的猎头，还查询分析了2008年金融危机以来，苏州外资工厂的信息。企业关闭的情况大概分成两个阶段。第一个阶段集中在2009年，因为受美国次贷危机影响，有6家外资企业关闭，主要涉及劳动密集型产业的制鞋业和低成本需求的半导体行业，而且以美国企业居多。第二个阶段是从2014年起的，关闭呈现出频繁的状态，涉及产业也相对分散。主要是电脑和手机配套产品，造纸、制药，投资国和地区覆盖了欧美、日韩和台湾地区等。这些企业很多也是在苏州投资早、投资金额大、雇员人数多的企业，平均经营时间是13年，大部分企业雇员在千人以上，有些是苏州大力引进外资时的重大投资项目。

这些企业的关闭，有的是因为正常的市场竞争和业务调整。比如诺基亚全球业务的萎缩，导致2014年它上游产业链上的闳晖科技苏州工厂的关闭和2015年诺基亚苏州工厂的关闭。比如2018年欧姆龙苏州工厂的关闭，是因为这家工厂的主要产品是液晶背光板。这种产品的低端市场被中国厂商占据，高端市场被创新技术替代。欧姆龙背光板业务很难再支撑下去。

其他关闭的原因，总体上讲是企业经营大环境的变化。这些原因是需要我们认真对待，不能放松警惕的。第一个原因是苏州本地生产成本偏高，被关闭的苏州工厂产能转向东南亚。成本偏高里还能分解出更详细的因素，比如舆论讨论多的“用工荒”和劳动力成本过高、管理人员薪水上涨过快。除此之外，这些企业大多经营10年以上，税收优惠效应逐渐消失，地方税收征管日益严格。经过20多年招商引资，苏州可供工业用地已经枯竭，外资企业用地成本十分高昂。当时，还有人民币快速升值，导致以出口为主的外企盈利能力大幅度降低。第二个原因是政府的生产安全和环保政策实施力度不断加强。比如江苏省一度要求有铝镁工艺流程的企业停产整顿，闳晖科技苏州工厂的工序里有铝镁工艺，就受到影响。第三个原因是企业趁着“腾笼换鸟”政策，套现关厂。比如1993年进入苏州的紫兴纸业，曾经是苏州投资规模最大的外资项目。因为投资早，它周围成了苏州新城核心地块。造纸是高排放污染企业，它在2016年卖地关厂。

企业经营大环境的变化，是未来一段时间里，中国吸引外资的主要阻碍。在导致生产要素价格上涨过快的趋势里，有些是必然而且必须尽快发生的，比如环保支出；有些是必然但是应该由劳动生产率增长制约的，比如劳动成本；有些是要坚决控制的，比如房地产价格。房地产价格过高不利于实体经济和外资表现在两方面，一个是影响企业成本提升中的最重要综合因素，一个是诱导企业放弃实体经营，走向泡沫经济游戏。我们当时认为，优化利用外资环境的政策取向，要区分情况抑制生产要素价格上涨过快的趋势，为企业转型升级创造时间和空间。

这里我要补充一下，2018年之后，苏州外资企业的外迁，情况多元了。除了我们调研时的成本驱动型的外迁，因为地缘政治等因素，还有链主裹挟型外迁、政治逼迫型外迁和主动布局型外迁。对于成本驱动型的外迁，我们国家应对的主要策略，应该聚焦在“降低交易成本，优化营商环境”，吸引外商直接投资企业从东部沿海往中西部地区转移，应该避免全部迁出我国的情况发生。对于链主裹挟型外迁，我们应该聚焦在“扩大市场，重建价值链”，运用全国统一大市场的优势帮助企业逐步摆脱链主企业的无形控制。对于政治逼迫型外迁，我们应该“广交朋友”，减少国际政治对企业造成的焦虑和干扰，让企业少受或者免受政治因素对决策行为的影响。对于主动布局型外迁，我们要“优化服务平台，降低风险”，主动帮助企业走出去。三联生活周刊：你曾经提到过，江苏应该做世界级的先进制造业集群。为了达成这样的升级，江苏在招商引资上有哪些做法来吸引高科技企业或者研发中心来江苏投资？

刘志彪：这个问题可能用长三角整体情况来回答比较全面。我觉得分析招商引资新阶段需要建立两个分析框架。第一个分析框架是全球价值链向全球创新链的跃迁。第二个分析框架是交易成本和制造成本相协调的产业配置。

先说第一个框架。过去40年的一个明显特征是，中国制造业嵌入全球价值链进行国际代工。这个模式，现在的反思是，我们的制造业是跨国公司发包出来的制造业。它们事先把东西研发设计好了，标准定好了，交给中国国内的企业代工。从产业链上看，我们某种程度放弃了创新能力。也就是说，出口导向国际代工为主的制造业，不利于技术创新能力的培育。

代工模式如果想升级，遵循的是产品升级、工艺升级、功能升级、链条升级等方法。我们分析企业升级的过程中发现，产品升级和工艺升级比较顺利，因为这跟跨国公司利益一致。到了功能升级的时候，就受到跨国公司的压制了，因为这会跟跨国公司形成竞争关系。国内企业就主动把自己定义为代工者。这种发展格局下，想升级只有两个途径，一个是成为链主，就是发包者；一个是成为全球价值链上的隐形冠军，也就是你必须向我采购。

现在我们提的是发展新格局，也就是国家提出像上海、苏州这样服务业科技水平高、制造业先进的地区，成为技术创新的供给者。中国未来要成为世界创新体系中的重要一环，参与全球创新链的分工。从目前来看，中国的教育水平还难以完全承担起全球创新链的主要技术供给者的角色，我觉得比较现实的定位是成为全球创新链上降低创新成本的角色。

因为中国有大规模市场，应用场景、应用技术能力方面有优势。中国过去的比较优势是劳动力性价比，现在中学教育和高等教育比较普及，中国有巨大的工程师红利。比如，中国的医疗代工行业具有全球竞争力，美国制裁就很难制裁这个领域。因为那样会导致美国制造的药品价格很高。

另外一个分析框架是产业配置。它不是某项招商政策特别有吸引力，而是客观经济规律在起作用。长三角地区天然形成了一种上海为中心、其他地方发展制造业这样的分工。现在有北方的招商者来苏州招商，发现企业招不走。这里面就包含了长三角在招商引资上面的优势。虽然长三角地区的地价贵，但是算上政府补贴，跟北方差不多。长三角的配套，北方有些地方很难达到。长三角这些企业，本身很多是外资企业，它们在中国的总部在上海，高管、工程师、技术人员也都是住在上海。

追溯到改革开放初期，长三角就是这么发展起来的。跨国公司来到中国，它们把总部放在上海，把工厂放在上海的周边，比如靠近上海的苏州。苏南地区因此制造业发达起来，成为世界工厂。因为总部和它们的工厂需要面对面的服务，每天花在路上的时间不能超过两个小时。当制造业分工越来越细，交易越来越频繁，就需要越多的生产性服务。生产性服务会分离出来成为单独的行业。

长三角地区，上海已经成为生产性服务的集聚区。上海和周边配合在一起，就降低了整个长三角地区的交易成本和制造成本。这个框架也能解释为什么外资发生在珠三角，因为香港是中心，交易成本低。珠三角地区跟长三角相比，有一点点弱势，就是它有个过境线不是很方便。中国其他地区，暂时还没有长三角和珠三角这样的产业协同和配置区域。三联生活周刊：在讨论扩大对外开发和吸引外资的时候，很多专家都会提到优化营商环境。普通人对这句话很熟悉，但听起来有些笼统。在全球产业链和地缘政治目前的阶段里，对外资来讲，营商环境里比较大的问题有哪些？这些问题怎么解决？江苏有没有一些好的经验？

刘志彪：现在跨国企业的产业转移是选择国内还是国外，考虑因素一个是生产成本，一个是中国内外或者省域间投资营商环境的比较。

生产成本是产业外迁的一个重要原因，也是吸引新外资时的一个门槛。现在东部沿海地区附加值低的外资代工企业，对生产成本尤为敏感。一旦当地的生产成本上升，它们更可能选择的并不是留在当地进行产业升级，而是进行产业转移。如果中国中西部的投资环境与其他发展中国家相比不具有优势，这些产业就会外移而不是内迁。

这种情况下，具有国际竞争力的营商环境，是我们应对产业外迁的拉力。有竞争力的营商环境，大众层面上可能比较容易想到的是采用一系列财税金融工具，给土地和投资的优惠政策。但现在看，很多地方效果没那么明显了。因为近些年来，各地的土地和优惠政策差别已经很小，难以对外资企业形成强大驱动力。同时，各种减免和补贴，扭曲了生产成本的比较优势，实施效果不具有可持续性。

好的营商环境应该是生产力、竞争力、市场化、法制化、国际化和便利化的，能促进企业开展效率竞争。根据世界银行发布的《Doing Business 2020》，中国香港和中国台湾的营商环境处于全球营商环境前10%，中国大陆营商环境水平处于前20%。和OECD（经合组织）国家相比，中国营商环境基本处于中游位置，低于美日欧等发达经济体。目前来看，中国营商环境仍具有较大优势，这也是中国在最近几年逆全球化严重和疫情条件下，仍然能够保持较大的引进外资规模，稳定供应链的决定因素。

但是，中国国内的营商环境是有差异的。我在2020年曾经做过研究，从市场环境、政务环境、商务环境、开放环境、法治环境、公共服务等子环境分区域来分析中国2016年到2020年的营商环境，总体上来讲是东高西低，中部和东北居中。东部地区的营商环境指数远高于其他地区。

详细说一下2020年的分析，东部要解决的问题是从依赖成本优势向提高全要素生产率转型。中西部比较明显的问题是资金融通困难较大，信贷资金分配更偏重于国有企业。除此之外，西部的制约因素还有人才短缺。政务环境和政商关系上，呈现“胡焕庸线”分布特点，中西部地区政府干预力量相对较大，行政服务效率偏低。

我曾经专门写过关于中西部营商环境的文章，因为如果东部产业要转移，我们肯定希望它们往中西部转，而不是海外。中西部的当务之急是从传统的抓项目转向造环境。这里边重要的有几点：第一，再造市场规则。第二，再造融资环境。第三，再造政府服务环境。建议学习和借鉴苏州等地的办法，运用大数据算法和人工智能技术，将企业信息和政策信息进行匹配计算并自动推送给企业，使企业在第一时间获取政策。第四，再造司法环境。

江苏制造业发达，外资始终不衰减，比如像太仓这样的地方是逆势增长。因为江苏的营商环境有文化传统。历史上看，江苏在农业社会往工业社会过渡的过程当中，土地很少，没有什么资源，所以，江苏只能发展加工制造。加工制造要投入很多固定资产，经济学上叫作沉淀成本。沉淀成本大，其实面临很多风险，就是万一出事，你跑不掉。比如说浙江的文化是行商，行商就是可以流动的。江苏是坐商，做生意就在当地，跑不了，坐商要保护自己。

江苏制造业的偏好从历史上传承下来以后，它的基本特点就是规避风险。比如说早期浙江先搞个体经济的时候，江苏坚持集体经济不动摇。国家发展外向型经济的时候，江苏学广东，去上海搞过来很多外资，发展得很快，但还是乡镇企业和外资经济。直到1997年，国家明确提出来“放手、放心、放开、放活”，江苏一夜之间把所有社会经济改成了民营经济。

搞民营经济和外向经济，江苏都是学生，两次回避了风险，然后超过了老师。江苏最主要的一个字就是“稳”。它不会随随便便跟着潮流跑，不会随随便便地改政策。这是吸引外资一个很重要的因素。

三联生活周刊：前面你提到外资结构变化时，提到外企自留利润再投入比例上升。这一方面从前大众比较陌生，但我看你和其他经济学家都在呼吁重视这部分，你还专门写文章提过建议。这一块为什么目前这个阶段变得很重要？吸引外资把留存利润再投资，应该怎么做？

刘志彪：中国一直保持外资流入高速增长，而近两年确实是有客观困难的。前面提到过，一个是美联储紧缩的货币政策对中国稳外资目标产生一定冲击。比如苏州外企利润分配2016年汇出285.3亿元，2020年增加到577.6亿元。同时还有大型的和成立超过15年的外企大规模集中汇出留存利润的现象。

外企留存利润其实是一座值得花大力气去挖掘的金矿。我们对苏州昆山市进行过实地调研之后，认为在外资工作中，除了继续保持吸引新增外资之外，还应该关注存量外资。

在“稳外资，促转型”的过程中，其实国家出台了一些鼓励外企利润再投资的政策。我们调研中觉得，这些政策需要更有针对性和特色化。比如说，加强对跨国公司集团总部进行税收宣传等。 刘志彪外资