《治安管理处罚法》修订的热点问题

司法部部长贺荣在作草案说明时表示，近年来，我国社会治安出现很多新情况，治安管理工作面临很多新问题，为更好地适应新时代新形势的需要，修订《治安管理处罚法》被列入全国人大常委会和国务院2023年度立法工作计划项目。

这部法案的实施主体是公安机关，涉及公民生活的方方面面。为了充分了解这次修订的内容和变化，本刊邀请中国政法大学行政法教授赵宏、清华大学刑法学教授劳东燕，深度解析草案条款。《治安管理处罚法》的特殊地位

三联生活周刊：《治安管理处罚法》在我国的法律体系中处于什么样的位置，和其他法律，尤其是《刑法》的关系是什么？它对于基层执法起到什么作用？我们该如何理解它的重要性？

赵宏：《治安管理处罚法》通常被叫做“小刑法”，法案中一半以上行为和《刑法》中的行为样态是相同的，只是情节轻重不同。如果你违法了，但不构成犯罪，就可能受到治安管理处罚。所以它其实是衔接行政责任和刑事责任的一部法案。它和我们日常生活的联系是非常密切的。一般的行政法规，例如《食品安全法》《消防法》，只针对某个专门领域，而且触犯后最多只会被罚款，但《治安管理处罚法》涉及我们生活的方方面面，处理社会上的各类治安事件，触犯后可能导致被拘留，所以它是行政法领域中处罚最重的。

三联生活周刊：《治安管理处罚法》的前身是《治安管理条例》，1957年第一版通过，1986年修订过一次，2005年废止并改为《治安管理处罚法》，2012年修改过一次。它出台的背景是怎样的？中间的这几次修订主要有什么特点？

赵宏：1957年我国出台了第一部《治安管理条例》，它其实是承袭民国时期的《违警罚法》，用于处理轻罪，当时我国还没有《刑法》，该条例的出台是出于维护社会秩序、打击阶级敌人的考虑，有着特殊的时代背景。上世纪80年代，《治安管理条例》开始逐步法制化，2005年之后正式改名为《治安管理处罚法》，将未构成犯罪的轻度违法行为都纳入惩戒范围，以维护统一的社会秩序。在整个过程中，条款不断增加，处罚范围一直在扩大。《治安管理处罚法》中的行为，在世界上大部分国家和地区都被列为“轻罪”，大多数国家的一个通例是，执法机关作出处罚，需要经过司法机关的论证。我国的《治安管理处罚法》有其特殊性：公安机关在处理“轻罪”时，具有较大的自由裁量权，不需要经过司法机关筛选、检验和制衡，就可以立刻作出拘留决定。如果这个决定是错误的，当事人可以等拘留结束后再提起诉讼，要求国家赔偿，但拘留已经产生，也就丧失了公民权利保护的时效性。三联生活周刊：此次修订主要包括哪些内容，有什么样的特点？

劳东燕：其实有很多条款都值得我们关注。我梳理了这次修订的内容后，认为主要有三个变化：第一，加强了与《刑法》的衔接。近年来《刑法》中新增设的犯罪，这次修订中也在《治安管理处罚法》中出现了，如非法获取数据与个人信息、传销、侮辱英烈、妨害安全驾驶、高空抛物等。第二，处罚有变重的趋势。罚款金额普遍从500元上升到1000元、3000元，涉及行政拘留的条款增加，拘留天数也有延长。比如第22条，对于已满14周岁、未满16周岁的未成年人，增加了“一年内二次以上违反治安管理的，可以执行行政拘留处罚”的规定。再比如，这次增加的第67条，“娱乐场所和印章、旧货、机动车修理等行业经营者不按规定登记信息”，处罚类型直接就是行政拘留，没有警告、罚款的选项。罚款金额增加可能与通货膨胀有关，但拘留时长延长是出于什么依据，是否有必要性，这有待商榷。第三，放宽了对执法机关的制约。一个是部分新设条款的处罚标准宽泛模糊，主观色彩较浓，执法者有更多的自由裁量空间。除了广为讨论的第34条，其实不少条款都有类似问题。比如，新增第46条，“违反有关规定，在低空飞行无人驾驶航空器”，其中的“有关规定”具体为何，无人机如何与儿童玩耍的飞机玩具区分呢？第59条中，侮辱、谩骂的主观化色彩较浓。许多条款放宽了警察执法的程序性要求。比如第94条和第103条规定，在紧急情况下，警察可以当场实施强制传唤或物品扣押，之后再补办手续。而第106条和第120条规定，可由一名警察单独执法。第101条中还降低了审批的层级，对场所进行检查只需“公安机关办案部门负责人批准”，但在原本的法案中是要求“县级以上人民政府公安机关开具检查证明文件”。“办案部门负责人”的定义是很模糊的，他可以是一个支队长，或者更低的层级。

与此相对，对行政相对人即公民的权利保障是不够的。比如，根据第117条，只有两种情形才可启动听证——“公安机关作出吊销许可证、处4000元以上罚款或者采取责令停业整顿措施”，这两种情形都是财产处罚，行政拘留处罚却未被纳入可启动听证程序。这是比较奇怪的，法律界普遍认为，限制人身自由的处罚是比财产处罚更严重的。

再比如，第100条收集生物识别信息，基本上是将行政违法行为人当作犯罪分子来对待，赋予公安机关过大的权力。此外，第59条中，将侮辱与谩骂纳入妨碍公务执行的行为方式范围，也可能出现过度保护执法者、对公民权利做出不合理限制的问题。

值得重点关注的条款

三联生活周刊：这次修订中，第34条第二、三项引起了许多争议，您认为它有待商榷的地方有哪些？在操作层面上可能会带来怎样的问题？

赵宏：第34条为新增条文，其目的是打击有损英烈和民族感情的违法行为，所列举的应罚事项中包括：“（二）在公共场所或者强制他人在公共场所穿着、佩戴有损中华民族精神、伤害中华民族感情的服饰、标志的；（三）制作、传播、宣扬、散布有损中华民族感情、伤害中华民族感情的物品或者言论的。”“有损民族精神、伤害民族感情”属于较为抽象、模糊的观念，在具体实施时很容易被公职人员的个人认知所替代。比如之前一名女生仅因在苏州日式风情街穿和服拍照遭到警察训斥，在女生表示质疑后，当地警察以涉嫌寻衅滋事为由将其带至派出所调查。该案曝光后，曾引起广泛争议。有的网友认为，不支持第34条就是不爱国，但我们作为法律人，必须去想象最坏的后果——立法者也许是好意，但基层执行者不一定会按照想象实施，尤其当条款中出现一些抽象的概念时，就给了执法者很大的自由裁量空间，会导致权力的滥用。

三联生活周刊：除了第34条，还有哪些值得关注的条款？

赵宏：我认为第59条、第100条很值得重点关注。第59条中增加了一句：“以侮辱、谩骂、威胁、围堵、拦截等方式阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。”侮辱、谩骂如何认定，这其中主观随意性很大，每个人的感受不同。可能你只是为了辩解，言辞比较激烈，或者你质疑警察执法的依据，但警察就可能认为是对他的侮辱，妨碍了公务，要从重处罚。第100条中还写道：“对于违反治安管理的行为人，公安机关可以采集生物信息。”举个例子，假如你跟邻居打了一架，你扇他耳光，他薅你头发，这可能被认为是互殴。尽管这种行为不构成犯罪，但是警察可以把你带到派出所强制采集指纹、血液、毛发。对于程度较轻的违法行为，采集生物信息的必要性和合理性，需要经过细致的论证，因为这会侵犯公民的隐私和人身权利。生物信息属于《个人信息保护法》规定的“敏感个人信息”，此类信息一旦泄露或者非法使用，就很容易让自然人的人格尊严受到侵害，或者人身、财产安全受到危害。现在的信息泄露如此严重，一旦扩大采集面，后果不堪设想。此外，修订中增加了对一些行为的处罚，比如驾驶无人机、高空抛物、组织传销等，看似是回应社会需求、加大处罚力度，但这也意味着基层执法机关的权力扩张。同时，这部法案中并没有增加配套的制衡措施，包括学界一直呼吁的“拘留需要听证程序”，给行为人辩解、律师介入的机会。

劳东燕：我也认为这两条是尤其值得关注的。第59条，让几乎任何表达不服或质疑的方式，都可能被认为是阻碍公务执行。这其实不利于公安机关依法执法，还可能加剧警民矛盾，对社会的长治久安是弊大于利的。第100条，对普通违法者也可以采集生物信息，但《治安管理处罚法》涉及范围太广了，我们日常生活中的很多行为都可能算作违法，比如你和别人发生纠纷、在公共场所高声喧哗、装修时发出噪声，甚至在网上发表言论进行批评，都可能被认为涉嫌行政违法。对于涉嫌行政违法的人都要采集生物信息，必要性存疑。

这些修订将导致公安机关权力的过度扩张，但执法者都是具体的人，每一个具体的人都会有人性弱点，所以就需要适当地制约。

三联生活周刊：很多普通人会希望遇到不法分子时，公安机关能够尽快把他拘留起来，因此一部分网友认为，这些加大处罚范围和处罚力度的修订，未尝不是一件好事？

赵宏：任何人都可能一不留神就违法了，不能总把自己想成良好的公民，而把其他人想成不法分子。比如你和邻居吵架、装修时发出噪声，这都有可能触犯《治安管理处罚法》。整体来说，此次修订有“重刑主义”的倾向。如果一部法案的处罚范围和力度过大，将导致很多人一不留神就违法，甚至被贴上“终身”的标签。更何况在我们国家，一旦留下被拘留的记录，就不能考研、考公，会影响你的人生轨迹。法律不是对于一个人最高的道德要求，它应当只是一个底线。

三联生活周刊：中国人大网显示，修订草案目前正公开征求意见，截止时间为2023年9月30日。您目前有去留言吗？

赵宏：是的，我已经提交了我的意见，主要就是关于第34条、第59条和第100条。《治安管理处罚法》十余年才修订一次，一旦修订完成，对我们生活的影响是很深远的，所以我们更应该充分表达自己的意见。

劳东燕：我前几天也提交了意见。刚开始只是简单写了一点关于第34条的，今天认真阅读了修订草案全文后，又发现了许多值得商榷的内容，我打算尽快再整理一份自己的意见提交。有人认为，《治安管理处罚法》这次修订中的许多条款虽然具有模糊性，但之后可以通过出台细则来解决这一问题。我不同意这样的观点，因为细则往往是由特定执法部门来制定，会比较多地考虑自己执法方面的便宜性，而且细则的规定容易因立法模糊而不合理地扩张处罚范围，另外它的出台恐怕只有更少的公众关注，出台的主体大概率还是公安机关。还是要趁立法草案阶段提交意见，为普通公民争取权利。 治安管理处罚法