防震减灾，预警比预报更重要

三联生活周刊：这一次全国人大修订《中华人民共和国防震减灾法》，与2008年5月的汶川大地震是否有直接关联？

莫纪宏：事实上，从2007年下半年开始，国家地震局就着手重新修订《防震减灾法》。2008年初提交至国务院法制办后，由于我国已经有较长时间没有遭遇过大的地震灾害，所以一些条文的规定还拿不准。2008年5月11日，也就是汶川地震的前一天，国务院法制办刚刚将修订方案退给国家地震局。也就是说，修订《中华人民共和国防震减灾法》，本来就是相关部门议事日程上的工作。

1990年国家地震局策划起草《地震法》，由于当时很多主要问题不清晰，所以决定先制定法规再立法，这之后国家颁布了一系列防震减灾方面的法规。国务院1994年颁布了《地震监测设施和地震观测环境保护条例》，1995年颁布《破坏性地震应急条例》。

1997年我国正式颁布了《中华人民共和国防震减灾法》，之后围绕该法制定了相当的行政法规，比如1998年的《地震预报管理条例》，2001年的《地震安全性评价管理条例》等。所以我国之前实际已经建立起以全国人大常委会通过的《中华人民共和国防震减灾法》为核心，国务院颁布的4个条例为主干的防震减灾方面的立法体系。国家地震局和建设部也颁布了一些规章作为补充。我国在防震减灾方面的立法工作，是全世界做得最全面的。

但是1997年《防震减灾法》制订后，我国没有发生大地震，法律的小漏洞不容易被发现。这次汶川大地震暴露了立法层面上的不足，所以国家在2008年6月就颁布了针对具体情况的《汶川地震灾害恢复重建条例》，它是国家首次专门针对一个地方地震颁布灾害恢复重建条例。以前国务院颁布的条例是不会加上特定行政区域的，这次算得上是行政法规立法形式上的一个突破。

全国人大刚刚修订的《防震减灾法》，因为有了汶川地震的经验教训，加快了修订进程，针对性和现实性也更强。

三联生活周刊：普通人对于地震预报特别关心，每次大地震后总会有传言，表明地震之前有很多自然界的异常现象。如果政府放开一些地震预报的发布权，会不会对于地震的防备更足，可以减少人员伤亡和财产损失？

莫纪宏：地震预报意见的发布，是一件非常严肃的事情，并且科学技术的含量非常高，并不能以大家的要求来随意放松权限。在日本，政府只针对关东地区发布地震预报，因为关东地区的震情和灾情最严重，其他地区日本政府不负责发布地震预报。除此之外，中国是唯一由政府来承担地震预报职能的国家，其他国家的政府都不管这个事情。

早在1988年，由国务院批准、国家地震局起草和颁布了《发布地震预报的规定》，主要是针对唐山地震、邢台地震等几次大地震中，我国地震预报的特点制定的。那时候主要是群测群防的思路，充分发挥和动员社会力量，但是明确规定任何个人不能随便发布地震预报意见，因为之前有好几个城市的一些民间人士擅自发表地震预报意见，导致了社会恐慌。一项不准确的地震预报，引起的负面影响不见得比真实地震的破坏性更小。所以从1988年开始，我国就明确规定，只能由有明确权限的政府口径来发布地震预报。

三联生活周刊：刚刚修订的防震减灾法，规定个人预测地震可以直接上报国务院，是不是政府更加看重地震预报的民间意见？

莫纪宏：其实我国关于防震减灾，一直都是群测群防的思路。只不过前些年经历了经济高速发展期，各级政府把主要精力放在经济建设上，大的灾害没有出现之前，我们的防灾思想容易麻痹。这次修订法案的思路，是把被大家逐渐忽视的群测群防思路，再次强调出来，广泛发挥社会力量参与地震监测和研究。但是民间不能公开发表地震预报意见，意见汇报到国家地震局后，专业人士将进行震情会商，来决定是否发布、如何发布。

在专业人士看来，地震预报的观念一定要淡化。全世界范围内，地震预报的技术都不过关。1975年我国成功精确预报了辽宁海城大地震，这是全世界迄今唯一承认的一个准确预报的地震案例。我国在地震预测的科研方面是比较领先的，但是人类对地震认识还非常不足，这方面的研究近些年来有些停滞不前。曾经有个老专家，根据他所研究的某地区2000多年来的地震规律，推断该地区1998年将有地震，但是这一年就是没有发生地震，大家也无法进行解释。所以以目前的科研水平看，与其迷信地震预报，不如用更多现实的工作来应对灾害。

三联生活周刊：那么发达国家是如何有效应对地震的呢？2008年9月日本北海道发生了里氏7级地震，死亡人数非常少，由于它发生在汶川地震后不久，给我们留下了非常深刻的印象。

莫纪宏：你探讨的是一个地震预警的问题，而不是地震预报。所谓地震预报，是在灾害发生前提前发布消息，全世界都难以成功做到这点。而地震预警，是地震发生后，如何在最短时间内采取最有效的措施，来最大限度减小伤亡和损失。

日本建立的现代地震预警系统世界领先。这套预警系统的工作原理，是根据地震波传播的特性决定的。当它探测到地震最初的微震时，会向铁路、建筑、电力、医疗等部门即时发出警报。地震波分为横波和纵波，其中横波传播方向与地震振动方向垂直，是造成灾害的主要原因，但它在地壳中传播速度较慢。纵波传播方向与地震振动方向一致，在地壳中传播较快，容易被地震探测仪首先捕捉到，该预警系统就是利用这两者的时间差发出预警的。所以在大地震发生后，相关部门能利用地震波10秒左右的时间差发出预警。

日本各相关机构可无偿使用这项服务。日本现阶段有数十家企业和团体签署协议加入预警系统，预警系统向参加的企业等单位承诺，它们将在地震波到达前10～30秒，收到地震警报。

所以我们平时加强防震减灾的演练、建设公众避难场所、加强公众防灾意识，是最有效的防震减灾方法。

三联生活周刊：这次新修订的《防震减灾法》规定，国家发展有财政支持的地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险。有了这样明确的规定，地震灾害保险的发展是否会容易一些？

莫纪宏：地震灾害保险事业，在国际上一直不太成功，保险公司和当事人的利益很难达到平衡。比如你的房子价值100万元，如果保险公司把费率订得很高，让你拿出10万元参保地震险，你肯定不愿意。如果让你只拿出5000元参保，那保险公司又不乐意，它们不会做赔本的买卖。日本和美国也曾经扩大过地震灾害保险的范围，但是难以坚持下去，同样是因为很难在保险公司与当事人之间找到平衡。

不过日、美还是有一些先进经验值得借鉴。比如日本的地震险对财产的赔付率能达到30%左右，我国还是零。美国严格控制地震多发区的房屋建材质量，即使地震来了，房屋受到的影响能够控制，这样保险公司就愿意介入进来进行赔付。而我国很多地区由于经济不发达，人口居住又密集，房子地震后几乎成为瓦砾，保险公司肯定不愿意介入。所以地震灾害保险并不是政府单方面努力的事情，它与一个国家经济发达水平、房屋建筑质量、民众信心和经济承受力都大有关系。

1996年我国曾试图制定《地震保险条例》和《灾后重建条例》，但没有建立起来。前者是因为地震灾害保险业难以发展起来，后者是因为灾后恢复重建牵涉部门众多，包括国家地震局、建设部、民政部、财政部和当时的经贸委等等，每个部门都想牵头，管理体制很难理顺。

三联生活周刊：房屋质量也是汶川地震中大家关注的焦点。此次新修订的法规提到，建设工程的强制性标准，应当与抗震设防要求相衔接。我们应当怎样理解这种建设工程抗震制度？

莫纪宏：其实1997年制定的《防震减灾法》就有建设工程的强制性标准，不过很多人在理解这个标准的时候，分不清两个概念——抗震设防要求和抗震设计规范。“抗震设防要求”是由国家地震局制定的，在建筑施工之前，应由地震部门提供场地的危险系数。它由“地震动参数图”和“地震烈度图”来表现。动参数图表现的是地壳内部能量的影响，烈度图是地震能量释放出来后对地表的破坏程度。

有了地震局的“抗震设防要求”，建设部会据此制定“抗震设计规范”，也就是结合此地的抗震情况制定具体的建筑规范，比如房子如何选址、房屋结构和设计怎么达到抗震标准。建设施工单位必须根据“抗震设计规范”来施工。

上面两个概念由于使用不清晰，近几年用得比较少，这次新修订的法律又将之强调了出来。一般的民用建筑，如果按照“抗震设计规范”，应该能做到“小震没事、中震可修、大震不倒”。对于一些特殊工程，比如核电站、大坝、油田等，必须由地震部门和建设部门专门去勘察，为该工程专门制定标准，保证安全。

在美国，科研部门会公布自己关于地震带的研究意见，不同部门发表各自的意见，公众会根据这些意见来选择自己的居住地。美国关于地震预防是一个科学意见的开放社会，然后以市场作为调节，让公众自己来选择。我国人口密度大，居住条件有限，很多防震减灾的工作还受经济条件制约。

三联生活周刊：这次新法与旧法最大的不同是什么？

莫纪宏：这次新法增加了两部分的内容。1997年的旧法主要分为4个方面内容：地震预报、灾害预防、地震应急和恢复重建。这次在“恢复重建”条例的前后都增加了内容，新增了“过渡性安置”放在“恢复重建”之后，在后边的章节又增加了“监督管理”。这些都是汶川地震的直接贡献，此前我们没有预料到过渡性安置是这样长期的一场大战役，涉及很多领域的工作，技术含量也非常高。至于监督管理工作，则是对灾后重建工作在制度上的规范。

三联生活周刊：防震减灾法与其他法律相比，特殊性是不是很强？

莫纪宏：防震减灾法的特殊性非常强。比如民法，研究的是人与人的关系，只要人们都遵守法律，关系就能理顺，不太受其他意志的影响。但是防震减灾调整的是人与自然的关系，自然又有那么大的不确定性，所以我们能做的，还是尽力去调整人与人的关系。人与人的关系调整好了，才能去更好地对付自然灾害。

在防震减灾方面，法律只是对责任所做的最低要求，政府和公众都需要主动投入，加强科研能力，提高防灾意识。如果我们从关爱生命的角度、从人的角度来做防震减灾的工作，就能超越法律层面做得更好，这才是立法的根本目的。■ 地震预警地震预警防震减灾地震预报中华人民共和国防震减灾法预报地震预测