城镇化中的“三个1亿人”问题

城镇化水平和城镇化质量

三联生活周刊：我国的城镇化已经进行多年，目前已完成的城镇化水平是什么样的？

徐林：按照现行统计方法，2013年底城镇常住人口占总人口的比率为53.7%。但由于仍实行城乡分割的户口管理体制，我们城镇户籍人口占总人口的比例在36%左右。也就是说，有约17%的城市常住人口不能落户，并享受城镇户籍居民能够享受的公共服务，他们的数量有2亿多人。因此，有人认为按常住人口计算的城镇化率高估了中国城镇化水平。正因为如此，如何使目前已经在城镇就业居住的2亿多农民工及其随迁家属“市民化”，是中国未来城镇化的一大重要、艰难却又必须完成的任务。

三联生活周刊：在这次政府工作报告中，对未来城镇化方向的描述是“遵循发展规律，着力提升质量”。请问城镇化的发展规律是什么？我国的城镇化质量有些什么问题？

徐林：城镇化是一个过程。它实际上是随着整个国家经济发展水平的不断提高，特别是产业结构不断升级，非农产业比重越来越高后，农民由农业转向非农产业就业，由农村转移到城镇去居住的一个过程。为什么一定要进城？因为非农产业主要是在城镇聚集，不会分散布局，这是受经济规律左右的。城市的产业和人口的聚集会产生规模效应，甚至还有范围经济的效应，产业聚集一定导致人口的聚集，然后就是城市的产生和规模的扩大，所以城市化过程实际上是经济结构和社会结构变动的一个过程。从这个角度看，我们说城镇化的质量不是简单的城市发展质量，而是涉及更宽广的范围。比如说目前我国的城镇化水平是滞后于工业化水平，就是城镇化质量不高的表现之一。

( 国家发改委发展规划司司长徐林 )

三联生活周刊：如何解释城市化水平与工业化水平的关系？

徐林：我国城市化水平与工业化水平不同步，为什么这么说呢？这是因为中国有城乡分割的制度，有户籍制度的限制，许多进城就业的农民工还不能将家属带进城镇，所以城镇人口相对你的工业化水平来说没有那么高。

( 到2020年，将会有3亿多农业人口转移到各类城镇居住 )

三联生活周刊：这是不是就是学者常说的滞后于城镇化？

徐林：对。判断城镇化是不是滞后于工业化，一般会用一个国家非农产业占GDP的比重，和城镇化水平去比较。非农产业占GDP的比重实际上就是工业化水平。中国现在非农产业的产值占GDP的比重可能接近90%左右，但是城镇化只有50%多，城镇化与工业化的比率有1.8到1.9的水平，而日本、美国、欧洲等国家的这一比率要比我国低很多。这里面反映出我们有一些制度性的约束影响工业化和城镇化同步。比如户籍制度，如果你没有北京市户口，你要把你的家人带到身边来，就会有很多困难。我们说农村为什么会有那么多的留守儿童和留守老人，就是因为这种城镇分割户籍制度导致的。

城市化、工业化不同步，只是我国城镇化质量不高的表现之一。另外，人口的城镇化慢于土地的城镇化，也是问题之一。目前，全国城镇建成区每平方公里人口密度只有7000人左右，与10年前相比有所下降。中国目前城镇建成区人均建设用地大约为126平方米左右。有专家说中国土地城镇化快于人口城镇化，指的就是这一现象，我们现在有很多城市搞的新区规划和建设，面积比它现有建成区的面积都要大，而现有建成区可能是几百年才发展成的规模。

中国的特殊国情决定了严格耕地保护是一种特殊要求。因为中国人口多，所以对粮食安全的关注比较高。我们有18亿亩耕地保护红线的说法。既然有这种要求，面对这种城市占地过大，圈地过多的现象，我们就不得不把它作为一种不合理的现象来对待。

与城镇土地利用的粗放紧密相关的是一些地方产业与城市不协调，一些城市发展缺乏产业支撑。你可能会看到一些地方城建得很大，建了很多楼，开发区也搞得很大，但是并没有足够产业聚集人口和就业，所以出现所谓“鬼城”和“空城”，这就是产城不协调。如果没有产业做支撑，建再多的楼都是空在那儿，就是浪费。

所以我们说新型城镇化要坚持四化同步，就是城镇化、工业化、信息化和农业现代化要同步，用李克强总理的话说就是：工业化是主动力，信息化是融合器，城镇化是大平台，农业现代化是支撑。如果实现四化同步的话，各方面都能够相互支撑、相辅相成。

三联生活周刊：城镇化过程中，导致地方政府热衷大面积圈地的深层原因是什么？

徐林：我觉得与土地的产权制度和土地征用出让制度有一定关系，因为地是可以卖钱的，是地方政府的重要收入来源。中国的土地是公有制的，政府征地的难度相对较小，征地后采取市场招拍挂形式出让有较高的溢价收益，因此卖地的动机相对较强，多卖地可以多收益。当然城市规划的理念也是一个问题，大家都喜欢大，大广场、大马路，摊大饼，觉得很大气。城市摊大饼摊得过大，基础设施投入也会很大，会加重政府的财政负担和负债规模，反过来又会加大卖地的需求，容易形成恶性循环。

城镇化质量的第三个问题就是城市可持续发展问题。我们现在一些城市的空间布局和规模，与城市所在地的资源环境承载力之间的矛盾越来越大，比如说像北京这样的特大城市，与资源环境承载力之间矛盾越来越大，特别是与水资源的矛盾日益突出，所以不得不通过调水或地下水超采等方式解决水供应问题，但这会带来一些生态方面的负面影响。为什么我们说华北地区是一个大漏斗？是因为华北地区的地下水的超采非常严重，导致地面发生沉降。有的地方抽取地下水已经打到负1000米了，采出来的是积岩水，积岩水被采掉后要再恢复需要花10万年的时间。

这就引出另一个问题，为什么人口和城镇的分布不能和资源环境承载力更协调一些呢？我们的经济布局、就业分布、人口布局、城市布局，为什么不能布局在那些水资源更充沛，或者水土资源条件更好的地方呢？这是城镇化过程中比较大的空间布局问题，像这样一些空间结构的调整，都是比较费劲的，而且是要花时间的。调水，看起来好像是一个工程问题，但实际上调水的综合成本很高，不能只看经济成本，还要看生态成本。比如，我们南水北调中线从丹江口堤坝调水到北京，汉江的水流量就会受到影响，流量下降后，水的自净能力就会减弱，水质也可能受影响。过去我们家在襄樊待过几年，暑假去汉江游泳，水质非常非常好，据说现在的水质有所下降。

城市的空间布局和规模，应该要更好与资源环境承载力相协调，这是我们追求的目标，现在不协调的问题比较突出。

三联生活周刊：在未来的城镇化过程中，政府是否应该有所作为，来构建更加科学合理的城市布局，改变大城市资源过分集中的问题？

徐林：站在自由市场机制的角度看，随着城市规模扩大，不同领域的规模经济就容易产生，分工就更加细化和专业化，聚集效率和市场效率往往也更高，创业、创新和就业的空间也更大，对经济活动和人口就更有吸引力。毕竟要素流动配置更追求高效率或高回报，这是大城市扩张难以得到控制的市场原因。

中国大城市的过度扩张可能还存在某种独有的体制性因素。中国公共资源的配置主要是行政权力主导的，城市因规模不同具有不同的行政等级，这决定了公共资源首先重点配置在首都、直辖市和省会城市等行政等级更高、规模更大的城市，这些城市构成了中国的“首位城市”，再往下分配的公共资源十分有限，这使得中国的“首位城市”更容易得到发展，公共服务设施和水平也更高，其他城市与首位城市之间的差距反而更大。所以在中国要使大中小城市协调发展的难度很大。

一个更加公开、透明、民主的公共资源分配体制，可能更有利于形成合理的城市规模结构。当然，掌握公共资源配置权力的机构和领导如果有这个觉悟，会更多地将公共资源向发展条件较好的中小城市去配置，缩小中小城市公共服务能力和大城市之间的差距，使中小城市更具吸引力，从而引导企业布局和就业的分布。

三联生活周刊：国家发改委会同财政部、国土资源部、住建部等十几个部委共同编制《城镇化发展规划（2014～2020年）》，在如何对资源进行更科学的配置上有达成共识吗？

徐林：那当然，我们在规划里面都已经明确，希望通过政府的合理作为，引导城镇化空间布局的完善，我们希望实现这样一种积极的变化。

三联生活周刊：通过一些什么样的制度或者途径来实现呢？

徐林：在转移支付制度方面，我们提出了转移支付要更多考虑常住人口因素，并与吸纳农业转移人口落户熟练挂钩，财力与事权要相协调，这都有利于缩小不同规模城市之间的公共服务差距。我们还提出，一些重大项目布局，也可以往中小城市引导；优质的医疗资源、教育资源也可以到中小城市去设立分支机构。在这些领域，政府可以有一定的影响，但不一定有决定性的作用，因为最终人口的流动方向，起决定性作用的还是市场。

“三个1亿人”问题

三联生活周刊：这次李克强总理在政府工作报告里面特别提到“三个1亿人”，这“三个1亿人”是针对城镇化质量问题提出的具体目标，还是城镇化的大致方向？

徐林：我理解总理提出“三个1亿人”的概念，既便于记忆，也体现了工作重点。第一个“1亿人”就是要缩小户籍人口城镇化和常住人口城镇化之间的差距。就是说，我们从现在到2020年，要使1亿已经进城、有意愿、有能力、符合条件的农民工及其家属在城镇落户。站在人的权利保障等更高层次看，经过30多年的发展，我们没有理由不付出努力，来更好地保障人民随着就业岗位变化而自由流动和迁徙的权利。使这1亿左右的农业转移人口落户城镇，也只占到2020年所有进城的农业转移人口的1/3，因为那个时候会有3亿多农业转移人口在各类城镇就业居住。如果实现这个目标，我国户籍人口城镇化率将达到45%，与常住人口城镇化率的差距从目前的17个百分点下降到15个百分点。

第二个“1亿人”，涉及李克强总理特别关心的城市内部的二元结构问题，重点是城市的棚户区和城中村的改造。按照这个设想，未来一段时期要开展4000多万套的城市棚户区住房改造，会使约1亿人的住房条件得到改善。

另外还有一个“1亿人”，是希望今后在中西部地区还可以通过城镇化就近转移1亿的农业劳动力。因为经过西部大开发、中部崛起战略的深入实施，我国中西部地区的发展条件明显改善，发展速度明显加快，城镇化也进入了快车道，就近转移的农村劳动力数量明显增加。近年来我们看到，中西部地区农业劳动力，不是像过去一样都到东部地区就业，很多就在中西部地区的城镇打工，这就叫所谓的就近转移模式，还有一些甚至从东部地区回流。我们判断，按照目前的城镇化速度，到2020年中西部地区大约会有接近1亿人实现就近转移。

三联生活周刊：要实现第一个“1亿人”目标，也就是1亿外来打工者落户城镇，最重要就是户籍制度的改变吗？

徐林：户籍制度本身只是一个符号，户口背后是城市户口和农村户口背后的公共福利含量不同。农村居民的养老金、低保标准要比城市低很多，落户城镇后就要享有与城镇居民相同的标准，涉及一个成本问题，城市政府的财力不足以支撑，所以只能一步一步来。未来7年我们只能解决1/3的人。对于剩下的2/3，今后会实行居住证制度，建立与居住年限挂钩的基本公共服务提供制度，工作、居住的年限越长，享有基本公共服务的水平就会越高。这也是农业转移人口市民化的内容。国家新型城镇化规划提出的市民化含义，既包括落户，也包括逐步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，这样做可以避免政府承担大规模落户人口带来的财政压力。

三联生活周刊：政府工作报告中对第一个“1亿人”的表述是：把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。具体如何操作？“有能力，有意愿”的挑选标准是什么？

徐林：所谓有能力、有意愿，意愿是最重要的，并不是所有人都向往同样的生活。我经常会问那些到北京务工的年轻人，如果让你落户你愿不愿意？我得到的答复可不都是愿意的，取决于你给他提供什么样的条件。比如说在北京，他们会觉得北京生活成本太高，买不起房。但是如果进一步“引诱”他，说北京市可以给你提供保障性住房，他首先会说这个不可能，如果你说今后可能就会这样做，他会说那如果这样的话，我就愿意。大多数人对落户的概念是按目前的状态来理解，很多人不知道有了户口后他会得到什么好处。我经常做这样的调查，回答愿意落户的大概也就是60%左右，还会有40%左右的人不愿意落户。所以我们说下一步就是要每一个城市都要公布农民工落户的条件，让农民工根据不同城市的落户条件，来安排自己的未来，引导好选择预期。

三联生活周刊：第二个“1亿人”是对于棚户区的改造。对整个城镇化大局来讲，棚户区改造感觉不属于非常核心的问题，为什么放在这么重要的位置？

徐林：对于所有城市来说，棚户区和城中村改造问题是城市发展和建设过程中必然存在的问题。我去过一些老工业基地城市的棚户区，状况非常糟糕。有的处于矿区的塌陷区，房子都裂了，像这样的危房必须改造。北京也有这样的城乡接合部，包括深圳的城中村，居住条件都非常差，社区的配套功能也不健全。作为一个现代城市，必须对这样的区域进行改造。当然这种改造首先是老百姓要受惠，第二是实现城市功能的提升。

城中村的改造十分复杂，有的人利用城中村房子独特的产权特征，已经成了食利阶层。很多城市流动人口居住在棚户区，是因为成本低，可能改造完之后，这些人要再回到这个地方住，面临的成本就不一样。因此，需要在工作中智慧处理不同的问题，政策性很强，也很复杂。

三联生活周刊：提出“1亿人”在中西部就地城镇化，是呼应城镇化过程中资源和人口过度向大城市集中的质量问题吗？

徐林：实际上，城镇化过程中人的走向不太容易人为去影响，因为人口的流动是被经济发展和就业机会决定的。我们过去总是鼓励中小城市化和小城镇发展，但很多人都往大城市和特大城市跑，是因为小城市和小城镇就业机会少，就业机会更多在大城市，特别是特大城市。这是经济和市场规律决定的。城市越大就越容易实现规模经济，任何一个领域一旦出现规模经济的时候，马上就有人去创业，就会有就业机会。

为什么在这时候提出要在中西部地区让1亿人就地城镇化？是因为经过西部大开发、中部崛起战略的实施，特别是随着东部地区发展成本提高后，中西部地区的机会越来越多了，发展速度加快了。过去这几年，中部地区、西部地区与东部地区的差距是在缩小的。如果你是在改革开放初期制定这样的城镇化战略，那叫“痴人说梦”。

三联生活周刊：城镇化的人口走向主要靠市场决定，政府能拓展的空间是什么？

徐林：政府应该发挥对市场机制的补充作用。比如说大家都认为北京不能太膨胀，但北京的膨胀是被市场力量的手左右的，那政府的手怎么去调整呢？政府应该采取一些措施，把北京的一些功能疏散出去，不让上一般性的制造业项目，引导企业布局周边的中小城市和卫星城，这样就会带来人口流动的方向性变化。在这个过程中，政府可以引导布局调整，做一些顺势而为的事情，但也必须符合规律。

（文 / 陈晓） 城镇化三个1亿人问题