政府自身改革是一场自我革命

为什么要改革？

三联生活周刊：在2014年的九项重点工作当中，把改革排在第一位，这在政府工作报告中是第一次。而且首先提到了从政府自身改起，把加快转变职能、简政放权作为本届政府开门第一件大事。在整体改革大局中，政府自身改革的作用或者说位置是什么？

向东：这次政府工作报告一个最突出的特点是把改革创新始终贯穿报告的全过程，改革是一条红线。总结工作谈改革，部署工作也首先谈改革。那么为什么要改革？

2013年新一届政府上任伊始，就遇到了很大的困难和挑战。经济在下行，世界经济复苏乏力，外部环境不确实因素很多。过去一年里，发达经济体略有好转，但新兴经济体又遇到很多困难和挑战。我国出口大幅下降，中央财政1～4月份出现多年少有的负增长，6月份出现所谓钱荒。经济下行压力很大。2012年四季度经济增速已经达到7.8%，一翻过年，头两个季度经济就调头向下。这种情况下，政府如何应对呢？

一种选择是按照世界惯例，采取短期刺激政策把速度拉上去。比如日本的“安倍经济学”，是“开闸放水”的做法，欧盟有条件购买一些重债国的债券，都是一种宽松政策。我们可不可以这样做呢？其实也未尝不可，而且社会上也有很多这样的呼声，要求增赤字，多发货币。但这得权衡利弊。我们面临的难题是货币池子里的水已经很满了，M2已经是GDP的两倍，财政赤字虽然还稳定在2.1%左右，但是离欧盟的3%警戒线的距离越来越近，再加上地方债增速也较快。所以在这个问题上，宏观调控面临着艰难抉择。

( 政府工作报告起草组成员、国务院研究室司长向东 )

在这样严峻的背景下，新一届政府保持了定力，沉着应对，没有随短期的市场波动起舞。不采取短期强刺激政策，不增发赤字，不超发货币，而是通过改革来稳定经济增长，通过提出经济增长的合理区间，提出守住经济增长7.5%的下限和防通胀3.5%的上限，来稳定市场预期，给市场吃了颗定心丸。既积极应对短期的流动性不足问题，又增加有效供给，释放需求潜力，来稳定经济增长。其中最重要的一招，就是改革，简政放权。

三联生活周刊：政府简政放权，与新一届政府上任之初就面临的经济困境是有直接关系的？

向东：当政府不能过多干预经济，不能过多用政府这只手时，就得用市场“这只无形的手”，让市场去花钱，必须让市场主体焕发活力才行。简政放权首先是把政府不该管，管不了也管不好的审批事项下放，给市场主体。去年至今，分期分批取消和下放了416项行政审批事项。李克强总理明确提出，要在本届政府任期内减少1/3的行政审批事项。今年政府工作报告中提出还要再减少200项以上。

削减行政审批权的重点领域

三联生活周刊：这416项行政审批权，具体减在了哪些领域？

向东：一是大幅减少投资审批。这是社会各界反映最强烈的问题。比如企业造一条船，要给船命个名字，也要拿上来审批。审批程序过于繁琐，周期又很长。去年地方要报国务院主管部门审批的项目，仍然有55类。审批核准的条件也有20多项，以前一般要通过3年到5年时间才能通过审批。这种情况必须改变。

因此我们对市场竞争充分、企业自我约束能力比较强、可以通过经济和法律手段、产业政策、技术标准、信息引导，就可以实现调控的，完全由核准改为备案。对于现阶段仍需要通过政府规划，通过总量控制目标、准入标准、产业用地等实现有效调控的，主要交给地方，你不要再来“跑部前进”了。比如像支线机场。实际上全国很多支线机场亏得一塌糊涂，但好多地方仍然想建机场，钻天打洞地找人找关系，发改委给他解释也不听。现在这个行政审批事项取消，只要你符合民航法的规定，你愿建就建。但有一个前提，就是自负盈亏。

国务院主管部门主要核准跨地区、跨行业、跨领域和涉及综合重大布局的大项目。行业管理部门核准需要由中央层面管理的项目，也要做到权责一致。取消对口补助、贴息超过3000万元的项目。去年国务院修改完善了政府部门的核准投资目录。由中央核准的项目，去年一下减少了60%。

去年还取消了86个评比达标表彰项目。有的企业拿钱买假的表彰，甚至演变成有些人以权谋私的形象工程、政绩工程。这不仅仅干扰工作秩序，还会造成行政浪费、助长违规行为。因此今后要做到四个一律，没有法律法规依据和中央文件规定，一律不准开展这种达标评比。第二个与政府职能无关的，对推动工作没有实际意义的，一律不得进行，已经取消的一律不得变相保留或者恢复。要防止“割韭菜”现象。所有已经转交给行业协会，或者社会组织承担的，一律也不能再用财政资金跟企业和社会摊派。

另外，还加大了对非行政审批领域的改革力度，比如说清理一些红头文件，有些规章对公民、企业和其他社会组织提出限制性的规定。对那些没有法律法规依据，不按法律程序设定的登记备案，像年检、监制、认定审定以及准销证、准运证，一律取消。明确今后一般政府不再新设这种审批事项，因为特殊需要设置的，也必须加强合法性、必要性论证。

三联生活周刊：政府自身改革的一个重点是撬动市场主体的活力，去年和生产经营活动直接相关的改革有些什么？

向东：比如工商行政体制的改革。主要是着眼于营造营商环境，优化营商环境，改革公司注册资本的登记制度。以往根据公司性质的不同，要求设立的注册资本，最低个体户也要3万块钱。改革注册资本登记制度就是放宽市场主体的准入。实际上这项改革开始是在广东、深圳、珠海、东莞、顺德，包括上海自贸区、北京中关村、福建平潭这些地方改的。比如广东顺德，就将有限公司注册资本认缴登记，和实缴备案相分离，允许零首期成立公司。珠海依托特区立法权，明确有限公司实行注册资本认缴制度。去年1月至9月，广东省新增登记的各类企业增长了30.6%，上海自贸区去年从9月到12月份注册企业比以往同期增长了5.1倍。注册企业的资本总额是上一年的7.8倍。

全国范围内还有14个省区，都开展了工商登记制度改革。去年10月25日，国务院28次常务会推出了这项改革部署。第一个就是放宽注册资本登记条件，除法律法规另外规定外，取消有限责任公司最低注册资本3万元，有限责任公司最低注册资本10万元，股份有限公司最低注册资本500万元的限制，不再限制公司设立时股东的首次出资比例和缴资出资的期限。公司实收资本不再作为工商登记事项。将企业的年检制度改为年度报告制度。

三联生活周刊：在取消了如此多的审批限制，放宽企业注册经营领域管理界限的同时，我们如何监管维护市场的安全呢？

向东：坚持放管结合。一方面是放，但这些权利放下去以后，后面的监管能不能跟得上，也是很关键的问题。李克强总理曾经打过一个比方，放和管就好像是改革的两个轮子，只有这两个轮子做圆了，车跑得才顺。去年在管的问题上，政府创新监管方式。比如说像宽进严管，强化信用监管，政府由原来的事前审批管理，现在主要是加强事中事后的日常监管。第二个就是加强市场监管，强调要重规则，重机制，规范自由裁量权，防止监管的缺位、失位，或者是选择性的监管，努力为各种市场主体提供公平竞争的环境。

同时推进企业诚信制度建设。对违背市场竞争原则和侵害消费者权益的企业建立黑名单。让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。这些改革举措，极大激发了市场主体的活力。

三联生活周刊：有一个事实的印证吗？我们实行了这些措施后，实际效果怎么样？

向东：比我们预计得快。过去个体私营经济企业注册数，平常的年份仅有1%～2%的增幅，就了不起了，可是去年全年新增注册企业增长了27.6%。民间投资比重上升到63%。社会创业投资的活力很快就调动起来了。

三联生活周刊：去年减少的行政审批权事项，在整个政府权力清单中来说是相对容易的部分吗？

向东：简政放权是去年改革的“当头炮”，所取消和放开的事项，都是针对束缚企事业单位和社会组织活力的审批事项，含金量都很高，加之总理对此高度重视，每一项取消的审批事项几乎都经过国务院会议审议拍板确定，决无避重就轻的项目。

三联生活周刊：这次政府工作报告中提到，改革要从社会容易形成共识的范围改起。从去年改革来看，如何形成共识，并成为新一步改革的动力？

向东：没有共识就是大家意见不统一，但在中国必须通过改革才能够进一步推动经济社会持续健康发展上，大家的共识是一致的。中国已是世界第二大经济体，已经进入中等收入国家行列，但我们还面临中等收入陷阱的问题。我国正处在结构调整阵痛期、增长速度的换档期，各种深层次矛盾凸显。这些年支撑中国经济发展的一些要素条件发生了变化，比如说劳动力的比较优势在减弱，资源环境约束在强化。出口现在不可能继续像过去那么快的增长。在这种情况下，还有什么红利？只有通过制度创新，才能释放更多改革的红利。

有人统计，总理在政府工作报告中，77次提到改革，强调改革是今年政府工作的首要任务。经济体制改革是改革的重点。今年要抓哪些改革？第一项就是深入推进行政体制改革，进一步简政放权。这是一场自我革命。

政府改革与政府建设

三联生活周刊：今年政府工作报告提出要再减少200项行政审批权，主要是集中在哪些领域？

向东：主要是那些束缚市场竞争活力的领域，就是对企业还是有很多条条框框限制的领域。

三联生活周刊：这与去年的400多项基本上一脉相承。

向东：应该说含金量越来越高，取消或者放开的绝对不是可有可无的权力。李克强总理明确提出，要建立权力清单制度，权力清单要向社会公开，清单之外一律不得设置。继续推进工商管理体制的改革，由原来的注册制改为认缴制，由先证后照改为先照后证。建立自然人、法人统一代码，对违背市场竞争规则和侵害消费者权益的企业建立黑名单制度。

三联生活周刊：权力清单听起来是一个明确政府权力边界的有力约束。但要为某个政府部门设立权力清单时，依照什么标准？谁是清单的制定者？

向东：政府的权力来自人民，全国人民代表大会是最高权力机构，人大给予政府授权，这是政府部门权力的合法依据。所以说政府的行政审批事项或者执行，都应该是法定的。当然政府自己的行政权，比如一些审批权，必须符合行政法。因此，政府的权力边界是清晰的。

三联生活周刊：权力清单的设立标准就是在现有的法律框架下，划定权力的界限？

向东：也可以这么说，就是要依法行政。过去普通老百姓也不知道政府有什么权力，你这也管，那也管，这也审批那也审批。但是现在我们说必须依法行政，任何政府行为都要受到法律约束，现在政府有哪些权力拿出来给老百姓看清楚，政府不能乱来，得依法依规行事。

一方面要加快政府自身改革，另一方面，就是要加强政府自身建设。总理提出我们要建设三个政府。第一个政府叫法治政府。第二个政府是创新政府。政府要创新管理，要推进政府向社会购买服务的改革。以后政府要少办企业，甚至不办企业。一些地方政府办企业的积极性很高，但你垄断了政府的资源，这在社会上就很不公平。今后原则上地方政府不允许办企业，政府主要是加强公共服务和市场监管。第三个就是廉洁政府。总理提出“约法三章”，新的楼堂馆所一律不得新建和改扩建，财政供养人员只减不增，“三公”经费只减不增。去年中央国家机关“三公”经费减少了35%，31个省市的本级公务接待费减少了26%。

三联生活周刊：政府自身的改革最关键的作用是为经济发展提供动力。

向东：改革的核心主要是处理好政府和市场的关系。政府该干什么、市场该干什么，必须有清晰的界线。改革要从政府自己改起，确实需要勇气和智慧。政府和市场的边界也只有通过改革才能区分清楚。

比如“权力清单”，政府自己画了线，越过这个线就不是你的“一亩三分地”了。通过这种简政放权，让老百姓看清楚你到底有哪些权力，你不是“无限政府”，你是“有限政府”。相信这些改革举措的落实，今年肯定会成为一个改革丰收年。

（文 / 陈晓） 政府改革一场自我革命自身