国企改革：破除障碍，释放活力

家底与历程

三联生活周刊：为了对国企有个宏观、形象的认识，先请你给我们描绘一下现在国有企业的家底到底有多大。在我国国民经济中占多大的分量、扮演什么角色？另外，纵向比较，在过去10年中壮大了多少？

彭华岗：我们先从数字上说。国有企业的家底可以从几组数据来看：第一是资产，截至2013年底，全国国有及国有控股企业（不含金融企业）资产总额91.1万亿元，所有者权益31.8万亿元，其中国资委监管的中央企业资产总额48.3万亿元，所有者权益16.57万亿元。第二是经营情况，2013年，全国国有企业实现营业收入46.5万亿元，利润总额2.4万亿元，其中中央企业实现营业收入28.44万亿元，利润总额1.67万亿元。第三是上缴税金，2013年全国国有企业缴纳3.7万亿元，其中中央企业2.8万亿元。这是个什么概念呢，2013年我国的财政总收入是12.9万亿元，其中国有企业的上缴税费就占到28.7%，央企在其中又发挥了主力作用，上缴税费贡献了全国财政收入的22%。可以说，国有企业在我国国民经济中继续发挥着主导作用。

纵向看国有企业这10年走过的路，发展壮大是最鲜明的特色。2003年，也就是国资委刚成立的那一年，全国国有企业资产总额是19.71万亿元，实现营业收入是10.73万亿元，利润只有4951.2亿元，上缴税金是8361.6亿元，这四项指标在过去10年中都保持了年均16%～20%的高增长。更值得注意的是，10年前，国资系统监管的企业进入财富世界500强的，只有8家，都是中央企业。而到去年，国资委系统进入世界500强的国企达到66家，除了45家中央企业，还有21家地方国企。表明我们的国有企业，已经诞生了一批可以站在世界舞台中央去竞争的强者。

三联生活周刊：除了你刚才讲到的这些定量分析外，能否从定性的角度，分析一下国有企业到底在国民经济中扮演什么角色？它的重要性何在？

( 国务院国有资产监督管理委员会研究局局长彭华岗 )

彭华岗：如果说扮演什么角色，我认为起码有这么几个方面：第一，在结构调整和转型升级中发挥着引领作用，国有企业带头淘汰落后产能，提升产业层级，培育发展战略性新兴产业，引领着结构优化与产业升级。第二，在建设创新型国家中发挥着排头兵作用，具有国际先进水平的载人航天、探月工程、深海探测、通信4G标准、高速动车等重大科技创新成果和三峡工程、青藏铁路、西气东输、西电东送等重大工程建设，都是由中央企业承担完成的。第三，在“走出去”开展国际化经营中发挥着领军作用，近年来国有企业在海外承建了一批标志性工程，获得了一批重要能源资源，建设了一批技术研发中心，输出了一批成套技术装备，带动了一大批中小企业集群式“走出去”。第四，在实现各类所有制共同发展中发挥着带动作用，例如，电信运营大企业带动了设备制造商、内容服务提供商、业务代理销售商等一大批企业的发展；工程建设大企业发挥技术、资金、品牌优势积极承接大型工程，带动设备制造、工程建设、劳务输出等企业的发展。第五，在维护社会和谐稳定中发挥着表率作用，过去这些年，每当我国遇到比较大的灾难，比如汶川大地震、玉树地震等等，也是央企冲在前面，无论是灾难救援还是灾后重建工作，央企都承担了很多责任。

三联生活周刊：国企改革是个老话题，如果从历史的角度看，国企改革经历了哪些主要阶段？各个阶段的主要背景是什么？要解决的核心问题是什么？所采取的关键措施有哪些？

( 华电集团九江分布式能源站的工作人员正在检查天然气站设备 )

彭华岗：改革开放以来，我国的国有企业改革经历了三个重要阶段。

第一阶段是从改革开放初期到1993年党的十四届三中全会，大体上用了15年时间，通过扩权让利、实行承包经营责任制等措施，把国有企业引入市场。改革开放之前，我国实行计划经济体制，基本上是国有经济一统天下，国有企业直接由国家按计划管理，一切都是计划，原料是国家拨的，产品国家拿走，人也是国家分配，发多少工资也是国家规定。改革开放后，我国的经济体制从引入商品经济开始，逐步从计划经济向市场经济转变。这个过程中，国有企业改革的主要目的是调动企业和职工的积极性，采取措施主要是扩大企业自主权，当时比较有名的企业是首钢，实行承包经营责任制极大促进了企业发展，实现利润连续保持20%的增长。

第二阶段是从1993到2002年的“十六大”，大体上用了10年时间，通过抓大放小、困难企业退出、分离企业办社会职能、转换经营机制、建立现代企业制度等一系列措施，着力解决国有企业走向市场后暴露出来的结构不合理、社会负担重、历史包袱多、企业冗员严重等问题。当时国有企业很困难，我们国家搞市场经济了，外来的三资企业和民营经济发展了，过去被体制保护的国企开始暴露出问题，再加上历史积累的包袱，国有企业陷入了一段比较困难的时期。最困难的时候，1998年全国国有企业的利润只有252亿元，还不及现在一家央企的利润。

时任总理朱镕基提出“三年脱困”的目标，当时很多人不相信，觉得不可能。总理提出三大杀手锏——一个是债转股，把大量国有企业的债务转成股份，成立了四大金融资产公司，把银行的坏账集中起来处理；二是技改贴息，国有企业进行技术改造，国家财政给贴息；还有一个是劣势企业关闭破产，对产品没有市场、长期亏损、扭亏无望和资源已经枯竭、生产难以为继的企业，实施政策性关闭破产，同时采取一系列措施分流安置下岗职工，推动下岗职工培训和再就业。这期间，1999年中央召开了十五届四中全会，做出《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，全面阐述了国有企业改革发展的基本方向、主要目标和指导方针。这10年，大量解决了国企发展中的很多根本矛盾，为后来的国企大发展奠定了基础。

第三个阶段，就是“十六大”以后到现在。“十六大”做出一个深化国有资产管理体制改革的重大决策，2003年成立了国资委，从机构设置上，真正实现了政企分开、政资分开，权利与义务相统一。我们的国企管理体制，一开始是国家直接管理，过去叫国营企业，十四届三中全会后因为要搞市场经济，变成国有企业，现在有很多学者提出，实际上国有企业也不准了，应该叫国资企业，在《国资法》里明确叫“国家出资企业”。过去是政府直接管，国家有冶金部、石油部等部门管理企业，后来部改成局，机构缩小，变成一个行业主管部门，只负责行业管理。但国有企业仍由多个部门分别管理，发改委、财政部、经贸委、人事部等部门各管一块，有人讲是“五龙治水”或“九龙治水”，问题是谁都管谁都不可能真正负起责任，大家都有责任，大家又都没责任，责任没有落实。2003年，成立国资委，实际上是把那些分散在各个部门的职能都集中起来，归到一起，由国资委代表国务院对国有企业履行出资人职能，从机构设置上实现了政企分开、政资分开，也使责任真正得到了落实。

三联生活周刊：现在讲起国企改革，上世纪末那一段时期让人印象深刻，采取了很多大动作，在一些重要的领域进行了拆分，当时主要是基于什么考虑？现在回头看，当年的拆分带来了什么影响？

彭华岗：当时国有企业的状态，实际上还是一个政府直接管理的状态，很多产业性公司都是由国务院有关部门直接管的，并非市场化运作。比如说，石油系统，之前叫石油部，也叫过能源部，后来成立了一个石油总公司，实际运作还是政府的性质。1998年，政府机构改革，把很多行业主管部委改为国家局，到2000年，进一步把国家局取消掉，改为行业协会，属于社团组织，由当时的国家经贸委管理。这期间，有些行业成立总公司，一个行业一个总公司，但这个总公司，运作起来还是带有政府的性质，虽然叫公司，但不完全是按照市场运作。

当时的拆分，主要考虑是形成一种竞争的格局，一个行业至少分成两个，改变之前一个行业一家总公司的格局。从积极的角度看，拆分打开了竞争的局面，企业在竞争中壮大，确实起到了非常明显的积极作用；但另一方面，现在回头看，也会有一点消极影响，由于我们处于一个全球竞争格局中，有的行业本来力量就不强，拆分后在国际竞争中就削弱了一些。在下一步的改革重组中，相信还会有一些调整和整合，但一定是采取市场化的手段。

问题与形势

三联生活周刊：请你着重谈一下国企改革的第三个阶段，也就是最近这10年，国有资产管理体制的改革到底带来了哪些深刻影响？

彭华岗：这么多年下来，国有企业管理体制最大的问题就是政企不分、政资不分，怎么解决呢？从放权开始，过去是三天两头出文件，后来把主管部门撤销了，之前的管理又分散到了不同部门。政企不分的最大问题是，政府一方面有公共管理职能，另一方面又是市场竞争主体。既是裁判员，又是运动员。比如冶金部，宝钢是他的部属企业，人要管、投资要管，但同时国家有关冶金行业的政策也是它来制定。这样一来，一是不公平，它制定政策的时候自然会偏向自己的企业；二是把企业管死了。成立国资委后，定位是国务院特设机构，不在国务院组成部门之内，不具备公共管理的职能，不当裁判员，只是做国有企业的领队。某种意义上讲，解决了政企分开和政资分开的问题，政府的公共管理职能和出资人职能分开了，这是体制上的重大变革，这个变化使得我们的国企，真正成为市场当中一个独立的主体。

体制的变化，从政府层面说，责任落实了。国务院给国资委的任务是搞好国有企业，推动国有经济布局结构战略性调整，发展壮大国有经济，实现国有资产保值增值。过去这个任务分散在各个部门，都有责任又都落实不了责任。国资委成立后，通过经营业绩考核将这个任务层层落实到企业。过去是预算软约束，企业干好干坏一个样，没有人下任务，下了任务也没有人考核。当时的经贸委觉得这是个问题，想做，但由于多个部门的意见难以统一，最后不了了之。另外一方面是加强了对国有资产的监管，通过强化产权监督、财务监督、监事会监督和纪检监督，推动国有企业突出主业、提高管控能力、加强自主创新，强化风险防控，促进了企业持续健康发展。

从企业层面说，激发了活力。过去政企不分，政府管的部门多，管得也细，甚至企业经营活动政府也要干预。新的国资体制明确规定，国资委根据授权依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理，不干预企业的生产经营活动，企业依法享有经营自主权。国资委相当于国有企业的大股东，股东的权益是什么呢，根据公司法，主要有三个方面：一个是资产收益，挣了钱要上缴；二是参与重大决策，公司的经营方针和投资计划等；三是选择管理者，决定谁来管理公司。除了《公司法》的基本原则，国家针对国资监管制定了一套规则，2003年国务院颁布了《国有资产监督管理条例》，后来2008年又制定了《企业国有资产法》，对国企的监管开始有了法律依据。

三联生活周刊：这三项大股东的主要权益，具体到一个大型央企，比如中石油或者中石化，国资委对它的监管具体表现在哪些方面？

彭华岗：按照理想状态，它的资产收益，应该上缴股东，但不是全部，现在大家有个说法，说国家收的太少了，但别忘了，企业也是一个独立的市场主体，任何一个企业都不会把全部的利润上缴，吃干榨尽就没法发展了。一个方面，企业要提取法定公积金等；另一方面，股东坐下来讨论，交多少，留下多少用于进一步发展，甚至有的企业困难，但行业发展对国家和人民很重要，还会再补贴它一部分资本金。

另一个，高管团队的选择。有些民众会疑惑，既然有些央企已经是上市公司，领导人就应该由市场来选择，但实际上这里有个误解，中央和国资委任命的企业领导人，都是针对上市公司的母公司，它们是上市公司的大股东，国资委并不持有上市公司的股权，而是通过管理母公司来行使出资人职能。最后一个，参与重大决策，国资委自己也不是全能，所以不会每个事项都来审批，但会制定一些规则，比如你是做能源的，想去做房地产，那就需要审批。

我们监管的央企基本是国有独资企业，之前大部分没有董事会，只有总经理。这涉及企业的领导体制和治理结构，改革开放以来也一直在变化，刚开始是党委领导下的厂长负责制，后来是厂长经理负责制，后来又强调厂长经理负责，党委发挥政治核心作用，演变到建立现代企业制度，成立了公司董事会，董事会决定重大问题，经理层执行，党委发挥政治核心作用，参与决策、带头执行、有效监督。从2005年开始，国资委一直在推动规范的董事会建设，过去董事会很多，但很多不规范，即便上市公司，董事会也存在很多问题，许多独立董事起不到独立决策、维护股东利益的作用。我们制定了几个原则：第一，外部董事要占多数，我们去选外部董事，代表我们在企业重大决策中发挥作用；第二，董事会要有一整套制度，按照制度来规范运作；第三，你先运作一段时间，如果规范了，我们再进一步放权，比如选择经理人、经营业绩考核、决定薪酬等等，这些都可以放给企业。

三联生活周刊：那这样一种机制走到今天，遇到了哪些问题？你认为国有企业改革的核心问题是什么？现在遇到的最大困难是什么？或者说，遇到了什么阻力？

彭华岗：国有企业改革的核心问题就是，公有制经济和市场经济能否有效融合。很多人相信国有经济和市场经济存在根本矛盾，认为不可能结合。我们做这项工作的人有个信念，就是坚信公有制和市场经济一定能够有效融合。我认为，改革开放以来，我国经济领域有两大理论和实践的创新，一个是建立社会主义市场经济体制，也就是说社会主义也可以搞市场经济；第二个是社会主义初级阶段的基本经济制度，以公有制为主体、多种经济所有制共同发展，这是我们国企改革的基本理论支柱。十八届三中全会有一句话，叫“国有企业总体上已经与市场经济相融合”，这句话既是对国企改革历史的一个肯定，也是从理论上支持了公有制经济与市场经济能够有效融合。我们改革的方向和最终目标，就是使公有制经济和市场经济高度融合。标志有两个，一个是国有经济在调整中不断发展壮大，控制力、影响力进一步增强，也就是说不能改革就把国有企业改没了；一个是国有企业市场化运作，作为独立的市场主体，活力、竞争力不断增强。

在我看来，国有企业核心的矛盾或者困难，还是机制问题。国有企业与市场经济融合，就一定要是市场化的经营机制，一切按市场规律来办。举个例子说，企业有生有死这是市场经济的规律，私营企业不能避免，国有企业也不能避免，但这么多年国有企业这个问题就解决不了。有的亏损企业要破产，但地方政府不让，不管你盈利不盈利，只要机器一转，GDP有了，只要产品一出厂，税收有了，企业如果破产，当地GDP没了，税收没了。几千名职工怎么安置，又涉及稳定问题。另外，还涉及一些系统性问题，比如银行的问题，企业要破产，银行还不干，你一破产放出去的贷款没了。所以就造成很多国企，活也活不好，死也死不了，本质上这是违背市场规律的。还有，许多国有企业长期承担着办社会职能，历史遗留问题也得不到很好的解决，也影响了经营机制的转换。

另外，如果说到改革的阻力，还有一个观念问题。这个问题来自企业内部外部都有，比如十八届三中全会提出“能上能下、能进能出，能高能低”，这在20年前就提出来了，没有真正做到，就是观念还是没有完全转变过来。举个例子，同样两个企业，经营遇到困难，要裁员，民营企业裁掉的员工，第二天就背着包找新工作去了，可国有企业很麻烦，好不容易裁掉一部分冗员，可第二天，他们不是去找工作，而是背着包上访去了，闹了一圈，又回企业去了。其实，对国有企业改革，经过几届中央全会，对相关的政策都已经做出了明晰决定，下一步我们的最大任务还是逐步解决机制问题，还是解决政策落实问题。

三联生活周刊：政府工作报告讲，我国现在正处于经济增长速度换档期，同时世界经济格局正在深度调整中。从国内外形势看，国企新一轮改革会面临哪些有利条件和不利条件？

彭华岗：对国有企业来说，经济下行压力增大是一个大环境，改革必然会遇到一些压力，但同时，这样的压力本身也是一个机遇，是一种倒逼改革的动力。国有企业目前大多仍分布在传统产业和产业链中低端环节，企业发展方式较为粗放，资源配置效率不够高，技术创新能力不够强，缺少具有自主知识产权的关键技术和知名品牌。可以说，如果我们不抓紧通过改革激发活力，不抓紧调整布局结构，继续发展下去，几年后很可能会出现像上世纪末那样的困难局面，现在不比当年，现在企业的盘子大多了，改革的社会成本也相应高了很多，如果出现整体性亏损，后果不堪设想。所以，从国内看，调结构也是国有企业改革的一个重大机遇。

从国际形势看，世界经济格局正在不断调整，新兴经济体崛起，虽然近期遇到些困难，但总体上还是处于上升状态。尤其金融危机后，我们的国企在应对危机方面走在前面，更进一步提高了在国际市场竞争中的地位，在一些行业和领域，我国企业已经具有较强的国际竞争力。有位国企老总形象地说，过去西方国家看不起我们，不带我们玩，现在离开我们他自己也不好玩了。也正因为如此，一些西方国家试图通过国际规则，加大对我国国有企业的遏制力度，当然一方面我们要据理力争，消除误解，另一方面我们也要进一步深化改革，让企业更独立地去参与全球竞争。

改革与目标

三联生活周刊：针对这些问题和形势，新一轮全面深化国有企业改革应该从何入手？主要措施是什么？

彭华岗：全面深化国有企业改革，重点是要抓住三个关键环节：一是加快国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济，推进国有企业特别是母公司层面的公司制、股份制改革，通过多种方式推进具备条件的国有企业改制上市，鼓励民间投资主体通过多种形式参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股，向民间资本推出一批符合产业导向、有利于转型升级的项目，组合引入社会资本参与国家重点工程投资，探索混合所有制企业员工持股。二是推动国有企业完善现代企业制度，继续推进规范董事会建设，探索建立职业经理人制度，深化企业内部三项制度改革，合理确定并严格规范国有企业管理人员薪酬水平、职务待遇、职务消费和业务消费，办法。三是完善国有企业管理体制，重点从管企业到管资本转变，以管资本为主加强国有资产监管，通过组建或改组国有资本运营公司和国有资本投资公司，并对其授权经营，管理体制要更符合市场经济的要求。

三联生活周刊：国企改革2014年的主要任务是什么？这次国企全面深化改革还有哪些亮点？中长期来看国企改革的目标是什么？

彭华岗：2014年是贯彻落实十八届三中全会精神全面深化改革的第一年。根据中央的部署，我们国资委也成立了全面深化改革领导小组，近期主要有几项任务——第一，是继续完善顶层设计，要在十八届三中全会和今年政府工作报告的基础上，尽快制定一个深化国有企业改革的指导意见，现在已经有了初步方案，还在讨论中，争取能够尽快出台。第二，抓紧推进带有全局性改革措施的实施，比如针对不同国有企业的功能实施分类管理，积极筹划国有资本经营公司和投资公司的试点，在国有企业积极发展混合所有制经济，完善公司治理结构，等等。剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题，也是一项关系改革全局的问题，现在还有很多国企自己有医院、学校，还有“三供一业”（供水供电供气和物业），甚至离退休职工管理，新一轮国企改革，必须卸掉这个包袱，只有这样才能真正转换机制，平等参与竞争。第三，积极推进转换经营机制的改革措施落实，比如完善中央企业分类考核、推进中央企业工资总额分类管理、按市场化原则制定中央企业劳动用工和分配改革意见、制定中央企业负责人长效激励约束机制、实施中央企业重大资产责任追究制度，等等。

这里面有几个亮点，一个是对国有企业进行分类，要针对不同类型的国企制定不同的管理规则，竞争性越强的越要放权，实行更加市场化的经营机制。一个是国有资本经营公司和投资公司试点，通过授权赋予其更大的资本运作权利，同时，国资委要按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，系统梳理调整现有的工作事项、法规规章，把应该由企业管理的事项全部交给企业。另外，推动混合所有制企业的员工持股，这个问题过去有过成功经验，也有过教训，这次重新又提出来，我们要进一步规范，总体来说还是进一步调动企业的积极性，增强企业的活力。

按照三中全会的部署，到2020年，国有企业改革要在重要领域和关键环节要取得决定性成果，形成更加符合基本经济制度和市场经济要求的国有资产管理体制、现代企业制度和企业经营机制，以管资本为主的国有资产监管制度更加成熟定型，国有资产保值增值责任全面落实；基本完成国有企业公司制改革，绝大部分实现股权多元化，逐步发展成为混合所有制经济，股权结构更趋合理，协调运转、有效制衡的公司法人治理结构基本建立，形成企业优胜劣汰、管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化经营机制；国有企业活力、竞争力进一步提高，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域控制力、影响力进一步增强，在国家支柱产业、前瞻性战略性产业和地方优势特色产业中发挥骨干引领作用。

三联生活周刊：有人认为市场经济与国有企业是不相容的，改革的最终目标就是把国有企业私营化，你怎么看？从制度和现实角度去看，国有企业存在的必要性在哪里？

彭华岗：国有企业改革的目标一定是继续发展壮大，而不是消灭它。从理论上来讲，坚持公有制主体地位、发挥国有经济主导作用，这是由社会主义政治制度所决定的，体现了最广大人民群众的根本利益。人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心，而这样一种民主制度只有在社会的财富特别是生产资料占有相对公平的基础上才能产生，否则就必然形成私人垄断资本占主导的资产阶级民主政治。共同富裕是不可能建立在生产资料私有制的基础上的。

从现实看，恰恰是公有制经济的存在，才更有利于解决社会分配的公平性问题。举个例子，如果全部变成私营企业，有谁会跑去喜马拉雅山修通信基站？绝对是赔本的买卖。有人说在印度首都新德里打电话非常便宜，可是他们并不知道，出了首都，很多地方连信号都没有了，这是为什么？私营公司当然从投资收益去考虑，哪里有钱才去哪里。不可能像我们搞村村通这样带有普遍服务性质的东西，你不能把挣钱的领域都放给市场，那剩下的公共服务领域谁来干？

还有，从我们国家经济发展的阶段看，我国虽然经济总量居世界第二，但仍是发展中国家，在参与国际竞争时还处于追赶阶段，很多东西如果完全由市场自动调节，我们的工业化成本会大幅上升。比如电价，国家定的，多少年不涨或涨幅远低于其他商品，如果完全放开，市场的波动很可能会带来通货膨胀和不稳定。在我们的市场经济还不是那么完善、我们的国家实力还不是那么发达的时候，国有企业还要发挥主体作用。

尤其是参与国际竞争，虽然改革开放30多年，出现了一批进入世界舞台的大企业，也出现了一批知名的私营企业，但是要清醒地看到，在重大工业或系统性科技创新中，在参与世界资源的分配中，我们还没有多少发言权和支配权。这一方面，还得依靠大型国有企业去披荆斩棘。

（文 / 魏一平） 障碍国企改革释放活力破除