农民财产权利：效率优先中的公平问题

( 安徽合肥一处新住宅区附近，仍留有大片菜地 )

开放视野中的“粮食安全”

三联生活周刊：在粮食生产“十连增”的局面下，今年的中央1号文件把保障粮食安全放在了第一位，让人有些意外。你曾经参与起草过2004至2014年的11个中央1号文件，从历史纵向观察，这是在什么背景下提出来的？

叶兴庆：的确，无论是去年底的中央经济工作会议在部署经济工作六项任务时，还是中央农村工作会议在关注农业农村发展时，都把粮食安全放在了首位。今年的中央1号文件，也把保障粮食安全放在了最前面。很多人担心，是不是“十连增”有水分？或者粮食问题又要回到自给自足的老路上去了？应该说，从当前来看，中国粮食供应有保障，库存非常充足，市场也基本稳定，不存在粮食安全问题，这是一个基本判断。之所以如此强调粮食安全问题，是立足于中长期的前瞻性考虑，综合了中国未来粮食供求格局、农业资源承载能力以及政策稳定性、连续性等因素后做出的战略决策。

一是从中长期来看，粮食和农产品的供求关系处在一种“紧平衡”状态。从供给面看，粮食总产量达到了6亿吨的历史新高度，继续增产将面临资源环境、劳动力成本等一系列因素的制约；而从需求面看，我们国家正处在工业化城镇化的快速增长阶段，在人口从农村到城市转移过程中，食物消费结构的转型升级将持续相当长时间，全社会对粮食及其转化产品的消费需求还远远没有见顶。

二是严峻的耕地保护现状。去年底刚刚公布了全国土地二调的结果，耕地原来一直说是18.2亿亩，这次公布的数字是20.3亿亩，多了2亿亩，是不是就可以松口气了？其实，这些“多”出来的耕地实际上早就在耕种，只是这一次普查中修正了原来由于农村税费政策调整、调查标准、技术方法等带来的统计误差。而且，中国有约1.49亿亩耕地位于东北、西北地区的林区及草原、河流湖泊最高洪水位控制线范围、25度以上陡坡，从生态安全角度，相当一部分需要退耕还林、还草、还湿。另一个数字是，环保部土壤状况调查结果表明，中国中重度污染耕地约在5000万亩，还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏，或者因地下水超采影响，要逐步退出农产品生产。我国已经决定开展农业资源休养生息试点，一方面要将“有毒”的产能退出来，一方面要补充一部分“健康”产能，这也是一个长期过程。

( 叶兴庆 )

三是我国在迈入中等收入阶段后，进入到农产品自给率长期下降的通道。虽然粮食生产“十连增”，但相应地，农产品贸易也出现了“十连赤”，连续10年逆差。去年大豆进口已经超过6000万吨，而且我们的三大主粮稻谷、小麦、玉米，进口也接近1500万吨，而且还在增加。以“十连赤”为标志，我国已步入农产品对外依存度上升、自给率长期下降的发展阶段。

三联生活周刊：粮食自给率是粮食安全的主要标志，但这次并未提出一个量化指标。那么，怎么来衡量粮食安全的边界呢？

( 杜志雄 )

叶兴庆：什么样的自给率才是安全的？在不同阶段有不同认识。在1996年发布的《中国的粮食问题》白皮书里面，我国政府对国际社会宣布，保持粮食自给率95%以上。这里面，一个是95%，有一个量化要求；一个是粮食的概念，包括谷物、豆类、薯类，是一个大口径的概念。我国的这一立场已持续了十几年。其实，由于大豆进口快速增长，2008年我国粮食自给率已跌破95%，2012年进一步下滑到89%。

去年底的两次中央会议和今年的中央1号文件有一个重大的调整，就是把粮食安全边界收缩为“谷物基本自给，口粮绝对安全”。把以前的粮食95%以上自给率调整为谷物基本自给，大口径的粮食范围收缩了。另外，从定量目标转向定性目标，是一个更加务实的标准。这一转变背后更关键的是，我国粮食的自给率究竟能达到多少，不是由主观意志决定的，而是由市场力量决定的。在WTO规则约束下，中国可以运用的关税配额管理和“黄箱”政策有限，未来从根本上还是取决于国内外生产成本和价格的比较。

三联生活周刊：所以这一次的粮食安全问题，是在一个更加开放的视野中去考量的吗？我们注意到，粮食安全战略中不同寻常地提到了“适度进口”。

叶兴庆：是的。这次在实现粮食安全的途径上，也有重要的调整，提出“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的方针。尤其是把“适度进口”作为一个重要战略，也就是以后要利用好两个市场、两种资源，更好地通过利用国外的农产品市场和国际农业资源，来满足我们国内不断增长的粮食需求。十八届三中全会提出，构建开放型经济新体制，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置，市场深度融合。对农业而言，也要通过这样一种更加开放和国际化的视野，来提高粮食安全的保障程度。

“适度进口”是基于对我国长期农业发展状况的理性选择。从日本和韩国的历史经验看，人多地少国家和地区农业生产缺乏比较优势，工业化城镇化发展到一定阶段后，农业自给率长期下降是大概率事件。从1960到2010年，日本按热量值计算的综合食物自给率由79%下降为39%，谷物自给率由82%下降到28%。韩国上世纪60年代成为农产品净进口国，目前谷物自给率仅25.3%。我国农业资源禀赋要好于日本、韩国，农业自给率不至于下滑到他们这种程度，但自2004年以来我国农产品贸易出现的“十连赤”，并不是一个短期、可逆的变化，而是一种趋势性、长期性变化，标志着我国已经步入农产品自给率长期下降的通道。必须清醒认识这种变化趋势，科学配置农业资源，既立足于保障国家粮食安全使部分重要敏感农产品得到有效支持保护，又立足于提高资源配置效率，积极参与全球农业竞争。

制定进口策略，要审慎把握好进口的规模和节奏、方式和布局。我国是人口大国，贸易依存度上升一个百分点，相当于韩国、日本上升几个甚至十几个百分点，对国际市场的影响程度也更大。因此，首先要给国际市场以稳定的预期。考虑到目前国际粮食贸易规模，粮食出口国的粮食增产潜力变为现实生产能力需要一个过程，我们不能突发式地大规模增加进口，否则必然会导致国际市场价格暴涨。应该长期、均衡、缓慢地释放进口需求，出口国也会相应调整他们的策略，逐步加大生产力度，做出一个积极的回应。以大豆为例，如果看几年前的国际贸易规模，不可能想象今天我国会达到那么大的进口量。其次，是从哪里进口。要注意进口来源的多元化，北美以外，南美、非洲、东南亚、中东欧等地都还有很大的粮食增产潜力，以此降低国际粮食市场波动给国内带来的影响。此外是进口的方式，提高对国外粮源的掌控能力。既要鼓励企业在国外通过直接租赁土地、合资合作等方式建立粮食生产基地，也要鼓励企业走出去投资建设农业基础设施、农产品加工厂、收购码头和仓库等物流设施。

三联生活周刊：你提到国内国际“两个市场、两种资源”。如何在这一全球化框架下调整我国农业资源配置？

叶兴庆：对我们这种人多、地少、水缺的国家而言，进口农产品意味着进口耕地、淡水等稀缺资源。据推算，2010年我国净进口的主要农产品如在国内生产需要播种面积8.7亿亩，相当于我国实际播种面积的36%。其中，仅进口大豆、食用植物油折算的播种面积就分别达到4.6亿亩和3.4亿亩，极大缓解了油料与谷物、棉花争地、争水的矛盾。算资源平衡账，出口劳动密集和技术密集型农产品，进口土地密集型农产品，是符合国家利益的农产品贸易结构。在我国的资源禀赋条件下，类似“用8%的耕地、6%的淡水，养活近20%的人口”的说法，过去可以自豪地说，今后不能再说。

今年的1号文件明确要求“建立农业可持续发展长效机制”，之所以这么强调，是因为与我国工业部门普遍存在产能过剩现象不同，我国农业的突出问题是产能严重透支。也就是说，目前达到的农业产能中相当部分是以牺牲生态环境为代价的，有很多是不健康产能，下一步要弥补这个欠账。我们要用健康产能去弥补不健康产能，这样才能让整个产能保持平衡，甚至在平衡的基础上有新的增长。中央决定要启动一系列农业环境治理，比如重金属土壤的修复；华北的地下水严重超采的治理；以前侵占了很多湿地进行耕种，今后要退耕还湿；目前还有6000多万亩陡坡耕地和大量沙化土地，要实施新一轮的退耕还林。这些问题的治理，肯定会对农业的产出水平产生影响。作为补偿措施，我们希望通过加强高标准基本农田建设，推进农业科技进步，来使我们的健康产能尽快上来。

谁来种地：扩大农民的财产权利

三联生活周刊：城镇化对粮食安全的冲击，是否也会产生“谁来种地”的问题？

叶兴庆：从生产角度来说，工业化、城镇化要占地，占的地都是优等地，补充的地都是劣等地。即使做到数量上的占补平衡，也很难实现产能上的占补平衡。还有淡水资源，工业化、城镇化要用水，农业也要用水，我们的水资源不足，特别是华北地区更是紧张，有限的水资源首先保工业、保城市，农业就会受到影响。

此外更大的影响是劳动力。随着工业化、城镇化的发展，大量劳动力特别是青壮年劳动力要离开农业，导致了“谁来种地”的问题。在城镇化过程中，这个问题有所表现，也有治理的对策，比如通过耕地的流转、通过经营规模的扩大、通过农业机械化的发展。也就是说，劳动力从农业转出和提高农业的综合产能两者之间，有一个平衡点。一方面要让更多的人出去，另一方面通过其他替代手段让农业产能不下降，甚至有所提高。这就涉及如何在工业化、城镇化、信息化发展中，同步地推进农业现代化。

三联生活周刊：把“三农”问题放在城乡一体化的大结构中去解决，是最近几次中央决策的背景。在这一背景下，围绕“谁来种地”释放了什么样的政策信号？

叶兴庆：以扩大农民财产权利为核心的农村土地制度改革，是这几次中央工作会议的焦点问题。农村改革35年来，最重要的一条经验就是尊重农民物质利益，以此调动农民的积极性。实行“大包干”、提高农产品收购价格、取消农业税、实行农业补贴，都是为了增加农民的物质利益。十八届三中全会《决定》明确指出，推进城乡要素平等交换，维护农民生产要素权益，赋予农民更多财产权利。这是新形势下进一步尊重农民物质利益的必然要求。

杜志雄：“十八大”提出来，要让农民过上有体面的生活。有体面的生活，首先要从收入上有所增加。怎么增加农民收入？农民的收入结构主要是四大来源。一是农民家庭经营收入，以农业生产为主，种稻子、种玉米、种小麦，还包括种点儿菜、养点儿鸡鸭鹅羊兔猪等，此外还有一些家庭经营的非农业收入。二是工资性收入，是指农民离开了农业，在非农产业里从事活动所获得收入，包括到城市打工。三是财产性收入，包括土地的出租收入、存款收入等。四是转移性收入，就是政府各种补贴。从历史上来看，2000年以前，农民的家庭经营收入要占到70%以上。后来，随着大量的进城打工，工资性收入上来了。财产性收入变化不大。转移性收入是到2003年搞了“四大补贴”后农民才有的。现在的结构是怎么样的呢？2013年第一次出现了农民的工资性收入比重超过了家庭经营收入的情况。由此可以看到，收入倍增的方向应该是，加大农民的转移速度，让农民在非农产业里实现就业，获得越来越多的工资性收入。还有增加转移性收入，随着这些年国家用于三农财政补贴和三农资金越来越多，过去不到1%，现在已经上升到9%左右。另外潜力最大的就是财产性收入，这部分收入目前在农民总收入中占比很低，只有3%左右。增加财产性收入的焦点问题，就是要促进农地的转移，把农民所拥有的土地资本化，把地租从隐性化变成显性化，实现土地收益的增长。

三联生活周刊：扩大农民的财产性收入就要触碰农村土地改革中的一些争议性问题。具体来说，有哪些突破性的解决方案？

叶兴庆：一是赋予了农民公平分享土地增值收益的权利。农地农用和集体建设用地“集体所有、集体使用”产生的收益是生产经营收益，土地因改变用途而产生的收益是增值收益。在现行制度框架下，集体土地只有被征收为国有土地才能进入城镇土地市场，农村集体经济组织和农民只能得到按原用途计算的补偿费，由此产生的土地增值收益归政府所有。这种制度安排，促进了工业化城镇化的发展，但也带来农民土地财产权利受损、征地拆迁矛盾频发等严重问题。十八届三中全会要求“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。这是城镇化背景下推进农村土地制度改革的出发点和落脚点。要实现这个目标，一个途径是缩小征地范围。按照现行的土地管理法，工业化城镇化推进到哪里，必须先把哪里的集体土地征收为国家所有，然后才能出让给各类建设项目使用。这是城镇化进程中涉地矛盾的总根源。从根本上解决这个矛盾，必须回归到“国家为了公共利益的需要”才行使征地权的宪法规定上来，现阶段可以有选择地缩小征地范围。十八届三中全会提出，“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。这是缩小征地范围的突破性举措，也是农民分享土地增值收益的重要途径。需要注意的是，对这一举措仍有严格的限制条件，“符合规划和用途管制”，意味着集体建设用地入市后的用途会受到限制，特别是不可能用于商品住房开发；“农村集体经营性建设用地”，意味着公益性建设用地和宅基地不在其列；农用地转建设用地实行指令性计划管理，而各地计划指标普遍不足，不可能分给农村集体经济组织，这意味着只有存量集体经营性建设土地可能入市。另一个途径是完善补偿机制。我国正处于城镇化快速发展阶段，城镇连片开发建设中既有公益性项目，也有经营性项目，严格按公共利益原则行使征地权很难操作，城镇化所需的土地大部分今后还要继续通过征收取得。目前是按原用途补偿，最高不超过30倍。按这个标准，征农民一亩地仅补偿2万～3万元。十八届三中全会提出，“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。为此，应完善征地价格形成机制，改变按原用途补偿的原则，使被征地农民分享土地非农利用产生的增值收益。征地涉及农民住房拆迁时，不能再按地上附着物补偿，而应保障被征地农民的居住权。还可以探索留地安置、区段征收等新途径。

二是赋予了土地承包经营权抵押、担保权能。改革开放初期，农民仅获得生产经营自主权。随着土地承包期的延长，国家、集体与农民利益关系的调整，农民获得的土地承包经营权的权能逐步扩大。《物权法》规定，土地承包经营权是用益物权，具有占用、使用、收益权能。十八届三中全会《决定》指出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”这就使土地承包经营权所包含的处分权更加完整。今年中央1号文件的亮点也在这里，提出“三权分离”，农地的所有权、承包权、经营权分离。所有权，是集体的；承包权，是在这个农户加入集体时就有的；这次从承包经营权里面分出来的经营权，相当于土地使用权。现在所有权不会变，集体所有；承包权给有资格的农民了，这个农民要退出集体的话，把农地退给集体或者有偿转让给集体，这里面涉及的承包权退出机制还不是很顺畅，没有很明朗的框架；现在主要解决经营权问题，你到外地务工或定居了，可以把土地的经营权流转给其他的人，来发展家庭农场，发展专业大户，包括工商企业来租地，从法律上没有什么障碍。这样一种制度安排，试图来解决农民要进城、土地流不动怎么办的问题。

三是扩大了农民住房财产权的权能。十八届三中全会《决定》提出：“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”从这种表述也可以看出，这个问题极为敏感、复杂。一方面，农民住房的流转是一个比较大的改革步骤。以前你进城了，在城里定居了，农村的房子是不能卖的，现在住房财产权可以交易了，但是交易给谁，谁有资格来买？范围怎么限定？还没有统一政策。在一些地方的试点中，对购买农房者设置了严格的资格条件和使用规定，防止城市资本一窝蜂地到农村买房、城市房地产泡沫向农村蔓延。比如浙江乐清等地将农房流转的受让人扩大到县内农民，将城镇居民排除在外，就是基于这个考虑。另一方面，因为宅基地使用权还不能抵押、流转，农民的住房附着在不能流转的宅基地上，农民房屋价值还不能得到充分体现。因为涉及城里人到农村买房的问题，涉及小产权房的问题，所以这个口子没松。下一步放宽宅基地使用权流转的限制条件，需要很多前提条件，比如改革宅基地制度，不能再无偿取得、明确使用期限等。

四是扩大了集体资产股份的权能。除了承包地、宅基地外，一些地方特别是城郊农村，还有大量的集体经营性资产。随着集体经营性建设用地平等入市，一些地方的村级集体资产将会大幅度增加。十八届三中全会提出：“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”在这方面的法律障碍更小，改革的空间更大，但只在少数富裕地方才有条件实现。集体产权制度改革，方向是将集体资产折股量化到有集体经济组织成员资格的所有人，实现“农民变股东、资产变股权”，从“共同共有”转变为“按份共有”。农民获得的集体资产股权，不仅有占有、收益的权能，而且有处分的权能，也就是可以抵押、担保、转让、继承。农民既可以长期持有集体股权，也可以有偿退出集体股权，有利于人口流动。

三联生活周刊：扩大农民财产权利的制度设计，除了增加农民收入，也可以从有效退出农村的角度来理解？

叶兴庆：从政府的角度看，农民进城，更多是农民工市民化的成本问题。但调查表明，很多人退出农村时会算一笔账，附着在农民身份上的财产权包括承包地、宅基地、宅基地上面的住房，还有集体经营性资产。此前在一些地方出现了把放弃土地承包经营权、宅基地受用权和其他集体资产权利作为进城的先决条件，这样净身退出农村不合算。所以现在像江苏、浙江一些富裕的地方，很多农民不愿要城市户口。

我认为，保留新进城农民在农村的土地承包经营权和宅基地使用权十分重要。对于刚刚从农村迁来的这部分人，他们参加城镇社会保障特别是养老保险的时间较短，个人账户积累较少，今后能够享受到的保障水平低于城镇老居民；农民全家进城，涉及就业、住房、上学等很多问题，而其工资水平又低于城镇老居民，保留这两项权利可以增加他们的部分财产性收入。另外还涉及一个集体产权制度改革的问题。从“共同共有”，向“按份共有”转变，农民就可以带着集体资产到处跑了。建立这样一种制度，有利于农民放心地迁出农村。但是这种股份权限跟典型股份制的股份权限不完全一样。下一步改革到什么程度，农民拿到的集体资产股份和股权到底有多大，还会有一个演变的过程。

地怎么种：从“小”到“大”是一个过程

三联生活周刊：“地怎么种”，焦点在如何扩大土地经营规模。具体落实也有很多争议。

杜志雄：我觉得土地经营体制改革的基础，是农业经营主体构建的问题。新型农业经营主体最重要的标志是经营规模扩大，单个主体耕种的土地多了。但地来自哪里？一定是进入城市的农民把经营权拿出来了集中所致。这就涉及土地流转的问题。现在比较复杂的问题在于土地流转速度非常快，在很多地方，农地确权这样一个既涉及农民土地权益保护、也涉及土地用途管治的农地管理基础性工作并没有完成。另外，支持土地流转，应该主要是支持和鼓励流向专门从事农业生产的专业大户、家庭农场和农民合作社，促进这些经营主体的适度规模经营。但实际情形是，目前，很多地方政府把土地流转集中流转到大企业手中了。这样做法在一定程度上解决了规模经营的问题，但遗留下的问题可能更多，比如农民权益保护、农民离农后的生计保障、农地用途管制等。

就我的观察，基层地方政府有一种土地流转偏好，倾向于大规模流转，动辄就成千上万亩，而且倾向于把农地流转给工商企业或几个大户。现在想要把这个问题说清楚是非常困难的。因为从一些数据分析来看，现阶段农业是微利甚至不赚钱的，那么为什么资本还愿意进入？一个合理的揣测就是说这些资本不是完全奔着农业生产的，至少不是奔着粮食生产去的。

工商资本进入农业，有两件事情值得警惕。一是防止“非粮化”，就是原来的粮地不种粮食了。如果不种粮食，但还是从事农业生产，那么这种资产专用性的改变还不是特别彻底，今后还可以做粮食生产资源的动员，粮食安全是不会有大问题的。另外一个是要杜绝“非农化”，搞“非农化”就比较麻烦了，等于把农用地转成建设用地了，不是种庄稼而是种楼房了。今年的中央1号文件把粮食安全放在首位，可能也是看到了这样一个危险。

三联生活周刊：这种高速度、大规模的土地流转，可能给土地经营体制改革带来什么隐患？

杜志雄：我们注意到，最近几年，特别是从去年提出家庭农场的发展以来，农地的租金上升非常快。从整体上看，租金上涨主要还是市场行为，但工商资本的进入也是不可忽视的因素。租金不断上涨可以为拥有承包权的农民增加一笔财产性收入，但也可能阻碍正常土地流转的进行和新型农业经营主体的成长。根据前几年农业经营成本收益的比较分析来看，在此前土地成本还没有出现高企的情况下，农业生产特别是粮食生产的利润已经比较低了。现在土地租金上升，对于真正想做农业的人来说，规模扩张的成本压力更大了。从这个角度看，租金的上涨是不利于粮食生产的稳定和整个农业的可持续发展的。

另一方面，在一些地方的调查发现，虽然整体上看租金是上涨的，但也发现少数土地大规模流转到企业的租金低于之前农民之间流转的租金水平。可能的原因，一是政府对租金的过度干预，人为压制和压低租金；二是无所作为，对于明显不合理的低租金现象缺乏干预。

从长期看，土地租金事关农业可持续发展大局。人为压低租金至明显小于市场决定的租金水平对保护农地流出户不利。但租金虚高，虽然短期、局部地增加了农地流出户的土地收益，由于租金在农业生产成本中的占比急剧提升，高租金对农业经营者获得合理利润报偿、保持农业可持续发展也是不利的。这两者之间要形成一种平衡。从根本上来说，农地的租金应该是由市场来决定。但由于农业的特殊性，租金的高和低对不同的利益相关者产生影响，这是一个公共领域的事情，要由政府来做出决策。我的想法是，在实际租金由市场最终决定的前提下，可以考虑按照土地的区位、土壤肥力状况、土地产出类型等建立基准租金制度。对于明显高于基准租金的，政府予以适当补贴；对明显低于基准租金的应从保护流出户利益的角度，监控租金的形成是否合理，以及农户对土地流转是否知情、租金是否公平等。但需强调的是所有的租金补贴对象始终应该是真正从事农业的生产经营者。

三联生活周刊：土地租金的上涨会进一步提高我国的农业生产成本，从而对农产品的国际竞争力造成影响吗？

杜志雄：没错。事实上中国近些年农业的生产成本上升得非常快。大概可以得出这样一个判断，前一个阶段，新世纪以来的农业生产成本上升，上升最快的是劳动力成本。由于劳动成本的上升导致农业的国际竞争力急剧下降，重要的表现就是2001年加入WTO前，我们还是一个农产品净出口国，到了2004年我们就变成了净进口国，那一年的贸易逆差是50亿美元左右。到了2013年底，贸易逆差超过了500亿美元，上升了近10倍。这是主要由劳动力成本上升形成的国际竞争力第一次大幅度下降的局面。

非常值得观察和警醒的是，由于土地租金的大幅度上升，会不会引起第二次农产品国际竞争力的急剧下降。在新形势下，劳动力成本可能仍然在快速上升，在土地流转趋向规模经营之后，土地租金又在急剧上升。在过去小规模农户从事经营的情况下，土地不能说没有成本，但是一种影子成本。而现在一旦土地流转，就把隐性的土地成本显性化了。

三联生活周刊：你认为哪种规模和形态的农业经营机制是比较理想的？

杜志雄：中国未来的农业经营应该是坚持家庭经营的家庭农场或者专业农户形式，一定还是以农民为主体。已经有很多农业理论和实践，来解释农业为什么不能采取大规模企业化经营的方式。比如说，上万亩的地，企业是不可能自己组织生产的，肯定要再把土地包给农民来种，这就产生了类似于工业领域里的委托代理。这种委托代理在工业标准化生产中是可以的，但在农业生产中由于难以标准化的生产过程与最终产出紧密相关，如果生产过程中的劳动力质量好坏不能与最终产出相关是很难保证农业产出最大化的，这是一大二公的人民公社体制留给我们的最重要的教训。所以，中国农业经营主体重塑、规模化经营实现，达到农业经营体制的理想状态一定是长期的、演进的过程，不可能在短时间内采取一个行动实现。

通过适度规模经营，既提高土地生产率，也提高劳动生产率，这一定是现代化农业的一个发展方向。但问题是，在这个过程中怎么去实现这两个生产率同向的提升，如何兼顾效率与公平，这就要考虑更细部的政策措施了。

三联生活周刊：普遍认为，农业经营体制改革是从公平到效率的变革。但你好像更强调公平的问题。

杜志雄：中国小规模农户的生产方式，在工业化、城市化快速推进的过程中是不可持续的，所以一定要有经营主体的再造，要有适度的规模经营，这是有利于提高土地资源的使用效率的，因此农业政策向效率方面做调整没有问题。问题在于，如果没能把农民承包权进行有效的确定和保护，特别是离农人口和劳动力没有找到新的就业机会解决离农后生计的话，在短期内可能解决了效率的问题，但在长期来看可能会带来公平的问题。比如说，企业把农地拿过来了，理论上是拿走了经营权，但如果企业发生了一些经营状况，不给农民租金了，怎么办？或者说企业经营不下去了，怎么办？所以，在过程中一定要考虑的问题是，我们不能让新产生的问题比解决了的问题还要多的局面出现。所以中央农村工作领导小组副组长陈锡文一再提到，有“三条底线”不能触碰：集体所有、农地农用和不损害农民的基本权益。我认为在农地流转、规模经营问题上，保持效率和公平的平衡是一个负责任的政府必须要考虑的问题。

农村是一个社会，不只是解决一个效率问题就解决了所有问题的。效率优先背后，一定要考虑公平。这其中，有很多有意思的例子。比如说，城市里的职工到了60岁就退休颐养天年了。但很多农民，到了60岁甚至70岁，仍是可以从事农业劳动的，这种农业劳动或多或少都会对他的生计提供一定的支撑。当然，这当中有一个条件，就是农业的社会化服务体系要相对比较完善。因为高龄的农业劳动力，他不能干的是一些重体力活，但可以把这样的一些劳动生产环节外包出去，交给专门从事农业生产服务的合作社、农机队、服务公司。这样的话，即使是高龄的农民，他维持几亩地也可以相对保持一个比较高的土地生产率。现在，如果说农民把亩产1000～1500斤粮食的农地以八九百元的租金转移出去，即使人均耕地两亩地的现状下，他能获得的租金也就是1800元钱。年轻些的农民在土地出租、搞规模化经营后，还可以去打工。但60岁以上的高龄劳动力，怎么办？如果一下子把他们都挤出农业，纯粹以租金补偿维持生计，他们未来的福利可能变得无法维持，集中居住情况下甚至连参与农业劳动的权利也被剥夺了。所以我们说扩大农业规模经营水平、提高资源利用效率是方向，但这一定是一个渐进的过程，不能太着急，不能都想着一下子就把中国的农业变成大公司经营、大农户经营。

（部分采访录音由实习记者任少博整理）（文 / 贾冬婷） 效率优先土地承包经营权流转种植业三农农村农民公平国家新型城镇化规划粮食安全农业农业发展财产权利