改革目标：国家治理能力现代化

( 2008年7月，京津城际高速列车进行满载试运行。图为停靠在天津站的CRH3“和谐号”动车 )

三联生活周刊：我注意到十八届三中全会《决定》起草者之一、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民曾提道：在起草和修改《决定》过程中坚持两个重要原则。一是只写改革，特别是重大改革，原则上不写发展的任务。二是修改时，除非理由特别充足，否则一般不接受有可能削弱改革力度和弱化改革举措的修改意见。杨伟民认为，这充分体现了新一届中央领导集体有胆有识、敢于碰硬、勇于担当的气魄。过去30多年我们习惯了“发展是硬道理”的思维，你认为现在改革和发展的关系需要重新去理解吗？

王长江：走到今天，改革和发展早已不是两层皮，如果不下决心破除改革障碍，何谈今后的发展？改革需要凝聚人心，鼓舞士气，达成全社会的共识。现在改革中出现的很多问题盘根错节，联结在一起，牵一发而动全身，需要综合性的体制改革。所以我认为杨伟民的说法，表达了中央打破既得利益的决心。

从现实角度来说，我们不可能停下来，先把改革的问题全部解决了，再谈发展。经济改革肯定是我们接下去改革的一条主线，也是一个抓手。但是全面深化改革推行后，不会仅仅停留在经济领域，将触及整体的改革。

三联生活周刊：十八届三中全会的主题是“全面深化改革”，这样来看，“全面”与“深化”将做实，我们目前的改革遵循着怎样的改革思路？

王长江：十八届三中全会是对“十八大”纲领的落实。全会《决定》的内容很全面，但是重点明确。要在2020年全面建成小康社会，重点要通过经济体制改革来带动和促进其他方面的改革，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

( 王长江 )

我认为“深化”实际上跟我们改革的路径有关系。我们选择了由易到难、由简单到复杂的改革路径。因此改革进行了那么多年，成绩很多，问题也不少。这一次三中全会之所以要全面深化改革，是被问题逼出来的。改革中好吃的肉都吃完了，剩下的是难啃的骨头。所以面对这些大问题，需要有一种“杀出一条血路”的精神。

三联生活周刊：“十八大”之前，很多学者都呼吁我们的改革需要顶层设计。现在中央成立了全面深化改革领导小组，并由总书记亲自担任组长，各地也纷纷建立了本层级的全面深化改革领导小组。这种顶层设计为“啃硬骨头”做了怎样的准备工作？

王长江：改革必须通盘考虑，必须从更高和整体的角度进行设计，这是深层次改革的特点和要求，同时也是改革取得实质性进展的关键。

改革不是要在现有体制和框架之中找平衡，而应该超越现有体制格局。从这一角度看，全面深化改革领导小组的设立具有非常重要的意义。政府应该怎么运行，公权力应该怎么运行，自然有它一套逻辑，把逻辑搞清楚之后，我们再按照政治运行的逻辑和规律来梳理整个权力运行的过程，而不是简单的叠床架屋，头痛医头、脚痛医脚。

三联生活周刊：说到领导改革的机构，我们会想到从上世纪80年代开始设立的“国务院体制改革办公室”、“国家经济体制改革委员会”等，这次中央设立的全面深化改革领导小组，与过去的领导改革机构相比，最大的区别是什么？

王长江：我感到中央的意图非常明确，就是把改革的设计权收上来。全面深化改革领导小组的层面之高，是过去没有的。上世纪80年代的体改委等机构，在运行当中经常性地被当作一个部门来看待，其他的部门有实权，而它没有，慢慢地就把改制企业的审批等权力交给了它。可是一旦有了实权，这个部门就成了与其他部门无二的机构。有了部门利益之后，它就没有指导其他部门改革的权威，因此体改委的作用后来就矮化了。

今天必须从更高的层面来运作改革的总体设计。把改革权从各个部门手里收回来，为中央提供了一种过去没有的可能性，希望能借此越过改革遇到的障碍。这些年改革的认同度在逐渐降低，这说明我们改革的方式存在问题。

这并不是说，要把所有权力都汇集到全面深化改革领导小组。领导小组的设立是为了超越部门的利益，是要进行顶层设计，对基本的规则、边界等做出规定。在此基础上，领导小组设立更重要的作用，应该是为地方和基层的改革创新，开拓更大的空间，提供更多的自由，并为他们的改革创新举措承担相应的风险和成本，使地方和基层能够在更大的空间和自由度下，更少顾虑地进行改革创新。

三联生活周刊：过去我们谈到政府改革，总是提到大部制的改革，对于部门改革寄予比较高的期望。

王长江：我个人认为，关键还在对权力的调整和约束。如果改来改去，只是把权力从这个部门移到那个部门，或是归归堆，那不是改革，最多只是技术调整。过去我们对改革路径的认识上有一点误区，往往习惯于上面一声令下“必须改革”，而怎么改革，完全由各个部门自己去想办法。让部门去扩自己的权还可以，削自己的权怎么可能？这样的改革即使有推进，也不可能是彻底的改革。从这个角度讲，顶层设计就是要统筹，从更高的层面去超越部门利益，包括更多的社会参与，重新理顺政府职能权力，这才是真改革。

从全局的角度去思考，我们就会发现，过去的许多所谓改革，权力实际上并不是集中到了中央，而是集中到了部门。改革进行了这么长时间，取得了这么大成就，为什么还受到很多质疑和诟病？很大程度上是由于，我们的改革路径存在一定的问题。如果用一句话来概括的话，就是部门集中了过多的权力，“权力部门化，部门利益化”，部门成了既得利益者。

部门是干什么的？部门是执行任务的，要做常规性的工作，要落实上面的指令。改革是什么？改革就是要打破这种常规，常规出了问题才要打破。现在本末倒置了，让常规工作部门去思考改革的问题，你想想会是什么结果？

三联生活周刊：你在强调改革顶层设计的同时，也一直在呼吁中央要给地方敢闯敢试的空间。你在中央党校是给省部级和地厅级官员上课，通过和这些地方官员的接触，你感觉他们对改革的感受是什么？

王长江：我们原来的体制很难推动地方改革。一些地方官虽然主张改革，但上级赋予他责任，没有给他权力。我们的权力是高度集中的，作为地方官员，除非制度本身有一个改变，上面和下面各有自己的权力边界，这个体制就能有大的改观。

中央应该划定改革边界，其余让地方自己去闯去试。“顶层设计”和“摸着石头过河”相辅相成，地方不能有“等、靠、要”的思想，而是要在符合国家政策和改革方向的领域，主动去探索。顶层设计是为了明确改革方向，划定改革边界，为来自第一线的改革探索留出空间，降低改革的风险。强调顶层设计，并不排斥基层的改革探索，相反还要鼓励基层去闯，积累经验后再上升为改革的顶层设计。所以我认为改革需要上下互动形成的合力。

三联生活周刊：十八届三中全会的《决定》出台后，舆论对于让市场在资源配置中起“决定性作用”的表述感到非常鼓舞。这里边涉及政府与市场关系的调整。从目前的改革来看，你认为哪些变化体现了调整政府与市场关系的思路？

王长江：十八届三中全会提出的“推进国家治理体系的现代化”的目标。将之前“管理”的提法变动为“治理”，一字之差却区别重大。最大的区别在于治理的主体是多元的，而管理的主体是单元的。什么叫多元？多元就是以前只属于被管理对象的企业、社会组织、媒体等也作为管理的主体纷纷加入到整个国家的治理当中来。

现在我们有了两个清单，一个是政府的“权力清单”，一个是对企业的“负面清单”。权力清单就是正面清单，正面清单是给政府的，该干什么，需要做什么，都用法律法规明确化，而没有明确规定的，政府就不能去干。这是观念上一个很重要的转变。长期以来，我们的政府是一种“无限责任政府”，用邓小平过去的话说，就是管了很多不该管、管不了也管不好的事情。现在看来，对政府必须开出正面的“权力清单”。相反，对市场则应开列“负面清单”，规定不允许做的事情，不在列的则都可以做，这会给企业发展提供比过去宽阔得多的平台。

三联生活周刊：目前我们看到的改革中，给公众留下深刻印象的，一是中央对于政府机关，军队的作风建设抓得非常严，一是中央的反腐力度非常大。能够把这两方面的变化，看作深化改革的切口吗？

王长江：我们希望通过改革，让市场在资源配置中起决定性作用，那么就要改变过去政府干预过多的局面。也就是说政府职能要转变，而职能转变的核心是对权力的约束，给权力划出边界。要约束权力，肯定要首先改变用权的作风。我们不可能停下一切工作去改革，反腐也是一样，就像王岐山书记提到的，反腐要先治标再治本。作风建设和反腐工作得到了公众的支持，它们也起到了改革中凝聚人心的作用。

深化改革的初期，好似建房子打地基，看起来一些工作不太相关。但是等到一定时候，这些工作会形成一股合力，整体框架才会看出来。

三联生活周刊：三中全会提出要强化权力运行制约和监督体系，由此带来的纪委改革，你怎么看？

王长江：对权力的约束和监督是个综合系统，既有权力对权力的约束，也有非权力对权力的约束。在约束方式上，有纵向的权力制约，即上下级之间的制约关系，包括上级对下级的制约、下级对上级的制约。其次是横向的权力制约，即部门之间的制约。

权力监督应该是一个体系，各种监督方式之间的良性互动才构成完整的体系。目前我国的监督体系还不健全，在纵向的监督中，我们习惯上对下的约束，上级命令下级，上级给下级授权，上级可以收回下级的权力，随时可以加大力度。但下对上的监督却是缺乏的，横向的监督也是缺乏的，执行权、决策权和监督权的相对分离并不清晰明确。

这样的背景下，如果只有上对下的监督，权力依然存在失去监督的可能。所以，必须建立健全的制衡和监督体制。在改革初期，我们需要寻找切入口，它不一定是制度化的切入口。但是随着改革的深入，我们需要建立权力约束和监督的体系。（文 / 吴琪） 能力深化改革全面深化改革国家部门国家治理现代化改革王长江治理时政现代化国家目标