收入分配改革方案艰难面世

（文 / 谢九）

历时8年之久，收入分配改革方案终于在2013年出台。2月初，国务院批转了发改委、财政部、人力资源社会保障部制定的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，屡经修改、屡被延迟的改革方案正式浮出水面。去年的“两会”记者会上，温家宝总理提到在任职的最后一年，中国政府将做好几件困难的事情而不留给后人，其中第一件事情就是要制定收入分配体制改革的总体方案。改革方案虽然姗姗来迟，但在本届政府的最后任期内面世，也算是兑现了去年的承诺。

此次出台的收入分配改革方案，基本上是一个各方利益的平衡，对于民众呼声很高的很多议题并没有回避，而是积极做出了回应。但与此同时，对于这些议题的改革力度又不及民众的预期，也正如改革方案中所言：深化收入分配制度改革是一项十分艰巨复杂的系统工程，涉及方方面面的利益调整，不可能一蹴而就，必须从我国基本国情和发展阶段出发，立足当前、着眼长远，克难攻坚、有序推进。所以，此次出台的方案也只能视为一个阶段性成果，远非中国收入分配改革的终极版本。

中国经济在经过30多年高速发展之后，人民生活水平在得到大幅改善的同时，收入差距也越来越大。作为国际上通行的衡量贫富差距的指标基尼系数，我国在相当长时间内秘而不宣，一直到今年初才首次公布了最近10年来的基尼系数。国家统计局的数据显示，2003到2012年，我国的基尼系数始终保持在0.47到0.5之间的水平。通常而言，基尼系数达到0.4被视为一个国家贫富差距的警戒线，基尼系数高于0.4，说明贫富分化已经很严重，即使国家统计局的数据显示我国的贫富差距已经超越警戒线，数据的真实性依然遭到广泛质疑，很多业内专家认为国内的真实贫富差距被远远低估。

贫富差距日益扩大不仅引发社会不公，也对中国经济的转型带来巨大掣肘，尤其是在中国经济面临中等收入陷阱的重要关口，无论从社会稳定还是经济转型而言，收入分配改革已经刻不容缓。此次出台的收入分配改革方案提出了四个主要目标：一是城乡居民收入实现倍增。到2020年实现城乡居民人均实际收入比2010年翻一番，力争中低收入者收入增长更快一些，人民生活水平全面提高。二是收入分配差距逐步缩小。城乡、区域和居民之间收入差距较大的问题得到有效缓解，扶贫对象大幅减少，中等收入群体持续扩大，“橄榄形”分配结构逐步形成。三是收入分配秩序明显改善。合法收入得到有力保护，过高收入得到合理调节，隐性收入得到有效规范，非法收入予以坚决取缔。四是收入分配格局趋于合理。居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重逐步提高，社会保障和就业等民生支出占财政支出比重明显提升。

不难发现，上述四大目标其实已经在不同的场合被反复阐述，更多是一些纲领性文件，并没有透露出太多新意，在此次发布的收入分配改革方案中，真正值得关注的是一些更具体的信息。

我国的收入分配改革之所以历时8年之久难以出台，最主要的原因在于利益集团的阻挠，尤其是国有企业被认为是最大的障碍，在新一轮的收入分配改革中，国有企业的利益如何重新划分无疑是最大的看点之一。

此次出台的收入分配改革方案提出：“全面建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算和收益分享制度，合理分配和使用国有资本收益，扩大国有资本收益上缴范围。适当提高中央企业国有资本收益上缴比例，‘十二五’期间在现有比例上再提高5个百分点左右，新增部分的一定比例用于社会保障等民生支出。”

从本质上来说，由于国有企业属于国家所有，其收益应该归全民共享。但在事实上，在过去相当长时间内，我国的国有企业除了缴纳税收之外，其收益并没有上缴，国有企业名义上为全民所有，但事实上并没有为全民所享。这种状况在近年来才开始有所改变，2007年起我国开始实施国有资本经营预算制度，国有企业陆续上缴收益，资源类企业上缴比例为10%，竞争类企业上缴比例为5%，军工科研类企业上缴比例为5%，但是暂缓3年上缴。2011年调整了上缴比例，资源类企业上缴比例由10%提高到15%，竞争类企业上缴比例由5%提高到10%，军工科研类企业维持上缴5%的比例不变，烟草行业在2012年将上缴标准提高到20%。

虽然我国国有企业在最近几年内的上缴利润实现了从无到有的历史性跨越，但上缴比例依然偏低。今年1月中旬，审计署网站发布2013年第1号公告，审计署的报告也明确指出，国有资本收益收缴比例仍偏低，很多专家学者甚至认为，国企上缴利润比例应该至少达到50%才算是较为合理的水平。此次收入分配改革提出将上缴比例提高5个百分点，提高幅度远远低于人们的预期，更多还是利益各方妥协的结果，既在一定程度上回应民众对于国企利益重新分配的呼声，也没有对国企蛋糕切分得太多，尽量减少国企对于收入分配改革方案的抵制。

除了提高国企收益比例之外，此次收入分配改革制度还对国企高管的薪酬进行了限制。包括对部分过高收入行业的国有及国有控股企业，实行企业工资总额和工资水平双重调控政策，逐步缩小行业工资收入差距；对行政任命的国有企业高管人员薪酬水平实行限高，推广薪酬延期支付和追索扣回制度；缩小国有企业内部分配差距，高管人员薪酬增幅应低于企业职工平均工资增幅等。

除了国有企业的蛋糕划分，收入分配改革方案的焦点还在于如何提高民众收入，有效改善民生。由于本次收入分配改革的背景在于我国贫富差距不断扩大，因此，改革的重点也集中在如何缩小贫富差距，农村居民和中低收入人群成为本次改革讨论的重点，相比之下，城市中产阶级在改革方案中着墨不多。

改革方案承诺将集中更多财力用于保障和改善民生，加大对教育、就业、社会保障、医疗卫生、保障性住房、扶贫开发等方面的支出，“十二五”时期社会保障和就业支出占财政支出比重提高2个百分点左右。我国目前社会保障和就业的支出占财政支出的比重约为10%，提高2个百分点意味着占比提高至12%，如果以发达国家的标准来看，12%依然是一个较低的水平，不过如果和历史水平相比，提高2个百分点其实是一个并不轻松的数字。以最近3年来的数据来看，我国社会保障和就业支出保持了较高的增长速度，2010至2012年，分别同比增长20%、22%和12.9%，连续3年以两位数的增长速度，才勉强将社会保障和就业支出的比重保持在10%的水平，如果要在未来3年内将这一比例提高2个百分点，社保和就业支出的增速还必须进一步提高。

提高农民收入是改革方案的重中之重，本次《关于深化收入分配制度改革的若干意见》总共有36条细则，其中有5条集中讨论如何促进农民收入较快增长。一是增加农民家庭经营收入，健全农产品价格保护制度，稳步提高重点粮食品种最低收购价，完善大宗农产品临时收储政策。二是健全农业补贴制度。三是合理分享土地增值收益，按照依法自愿有偿原则，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，确保农民分享流转收益。四是加大扶贫开发投入。五是有序推进农业转移人口市民化。

对于城市中低收入人群，改革方案提出一条具体指标，根据经济发展、物价变动等因素，适时调整最低工资标准，到2015年绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上。

对于如何提高城市中产阶级收入，改革方案并未专门论述，不过引人注意的是再次重提“多渠道增加居民财产性收入”，改革方案提出要加快发展多层次资本市场，落实上市公司分红制度，强化监管措施，保护投资者特别是中小投资者的合法权益。推进利率市场化改革，适度扩大存贷款利率浮动范围，保护存款人权益。严格规范银行收费行为。丰富债券基金、货币基金等基金产品。支持有条件的企业实施员工持股计划。拓宽居民租金、股息、红利等增收渠道。这些举措某种意义上可以视为保护中产阶级的利益。 面世改革方案宏观经济收入收入分配艰难国企国内宏观分配