一个村庄的土地争端：法律与乡村 现实的脱节

（文 / 陈晓）

( 2 月 9 日,温州龙港镇泮河东村的村民们聚集在村委会讨要说法 )

村庄的示威

2012年2月9日下午，泮河东村村口的一栋白色两层小楼前，上百名村民聚集在那里。这里原来是泮河东村的村委会所在地，也是老年活动中心和菜场，但自2月1日，村民开始有组织游行，并砸掉了村委会的招牌以来，这里就成了村民们的议事堂和对外联络处。楼上是记者采访和与政府官员对话的场所，楼下则是村民们围观和示威的地方。站在前排的大部分是女性，以中老年居多。她们举起手臂，高喊口号“打倒贪官，还我土地”，脸上是委屈和愤恨的表情。喊完几轮口号后，村民们匍匐到地上磕头。

自2月1日起来，泮河东村希望以这种激烈，甚至带点表演性的姿态引起外界关注。村庄位于温州市苍南县龙港镇，这一带曾是地下金融的发源地，全国第一家私人钱庄就在这个县城内产生。龙港镇是温州市五大强镇之一，家族制造业发达。温州机场有直达镇上的班车，可见该镇在商贸方面的经济影响力。虽然大部分当地农民已经不完全依靠土地生活，但随着政府城市化步骤的加快，土地问题仍然成为龙港镇郊区村庄的矛盾焦点。

按照泮河东村村民的说法，从2006年以来，这个村庄已经失去了自留地和口粮田300亩，劳动力地365亩，滩涂养殖面积1920亩，仅剩下少量水田。如果以一个具体家庭的土地变化为例，东村老年协会会长吕正柳告诉本刊记者：“1978年联产承包责任制的时候，我家一共5口人，分得一亩二分地。到1980年，用其中五分地盖了房子，还剩七分地。现在家里人口增加到14个人，只有三分地。”更让村民愤怒的是，直到去年一家中标开发商开始对自己投标的地块进行填方，那里是村民的养殖水塘。村民们上前阻拦，纠缠间，村里老会计才拿出一纸合约，上面写明这片总面积365亩的劳动力地，已经于2006年被县政府以国有土地的名义回收，给了每亩1.6万元的经济补偿。其中1万元被当时泮河东村隶属的巴曹镇截留，村集体仅获得总价200多万元的补偿款，但村民一分未得。而这些土地被政府挂牌拍卖的价格是每亩30万～40万元。

这听起来是个似曾相识的故事：村集体“盗卖”土地，经济补偿标准过低，政府在土地的收转之间获得巨大的级差地租，但村民分文未得。这是正在中国城市化过程中，绝大部分被城市化浪潮席卷的村庄的命运。

( 泮河东村的村民吕明恕正在陈述村民的诉求 )

泮河东村的抗议与冲突早在去年就开始了，村民也因此付出了不小的代价。2011年6月11日，在与前来开工建厂的中标企业兄弟铜业争执过程中，泮河东村多人受伤。2011年10月16日，东村联合西村村民，将另一家进驻泮河西村的企业丰华公司已经建好的围墙推倒，因此被政府以损坏他人财产罪抓走9名村民，还有两人至今仍被拘押。吕秋兰是被抓的两名妇女之一。她告诉本刊记者，自己的丈夫陈细清经此恐吓而喝了农药，虽然救了命回来，但精神失常，被送到温州精神医院治疗。已被收回并出让的土地性质为滩涂，本为国有，不需支付任何赔偿。

当在现实中一直没有得到与村民意愿相符的回应和收获时，在村里一些见过世面，“有能力的”村民的带领，以及其他一些村庄抗争事例的激励下，村民们在村庄内组织了几次游行，并拍下照片和视频发到网上。他们开始得到关注——有记者来到村庄，其中还包括西方的记者。并获得和县里以及镇上官员对话的机会。不仅是情绪表达，村民们也有清晰的目标。面对采访镜头和守在一侧的县里工作人员，提着大喇叭带领喊口号的村民吕明恕双手搭在膝上，挺直身板，毫无畏缩之态，大声说：“我们的要求有四点。第一，释放因为推倒围墙而被抓的村民；第二，对劳动力地，政府征了就征了，但是答应补偿的钱要全部给我们；第三：村里的自留地，不是国有土地，必须还给我们；第四，查清楚村里的账目。”

( 吕正拢也是此次村民集会的带头人之一，他的身后就是有争议的自留地 )

种类繁多的土地

泮河东村以东就是大海，从村庄到大海之间的土地，被三条横贯的道路分开。离村庄最近的一条叫龙巴路，是村庄通往龙港镇的主路。在若干年前，龙巴路就是泮河东村与大海的分界线。这条路与村庄之间的土地大部分为水田，在1978年土地承包责任制时被确权均分到各户。因为国家近年来严厉的耕地保护政策，这些土地尚不在政府圈地范围。第二条路叫世纪大道。这是几年前，政府在打造临港产业基地时，用石方在滩涂地上填起来的一条尚未完工的马路，连接郊区村落与龙港镇。这条路与龙巴路之间面积约为300亩的土地，是在近几十年内，由海浪冲刷形成的陆地。经过村民们多年耕种后，已经视为村集体土地的一部分。因为多年垦荒的辛劳，村民们甚至认为这些土地比集体土地更理所当然归村民个体所有。他们把这部分土地命名为自留地。“按照国家的规定，自留地归村民各家处理。村集体也没有随意收回处置的权利。”村民吕明恕非常自信地告诉本刊记者。

( 利用滩涂养殖是当地村民重要的生计之一 )

但现在自留地已经大部分撂荒。村里老人会会长吕正亮告诉本刊记者，因为当年种地收入很低，登记在册的土地还要缴纳土地税，所以这些土地都没有经过政府的确权，村民们也没有土地证和承包证。海水冲刷而成的田地盐分很大，并不太适合耕种。在上世纪80年代村里办砖厂，就在此地取土烧砖，将原来和路基平行的土地，挖掉约半米深。虽然现在砖厂已经不复存在，但遗留的地貌还展现着第一次工业经济对这片土地的破坏。地里多是杂草和芦苇，以及大小不一的水坑，远看大部分是赭色的泥土和黄色的荒草，间或有一些尚在耕种的绿色田地。

第三条路是临海的堤坝，被称为东塘。堤坝外就是大海。这条路与世纪大道之间的土地，被村民们称为劳动力地。这也是土地管理法上并不存在的名词。吕正亮对本刊记者确认，这些土地在地貌上属于滩涂，原本是前人晒盐的地，但后来粗制的海盐被禁止生产，村民们就将滩涂转为养殖场。他们将这片地块称为劳动力地，共有365亩。

至于在堤坝之外，大海退潮时还会留下广袤的海涂，供村民们养殖或者赶海。“滩涂没有界限，是靠村里人和外村打斗后争来的，还死了几十条人命，村里50岁以上的人都知道这段历史，所以他们对土地的感情是很深的。”一位年轻的村民向本刊记者解释。而且，养殖对村民生活的贡献远高于耕地。村民们简单总结为：“耕地只是糊口，生活靠养殖。尤其是近两年，撒下一块钱的种子，可以收获100块钱。”

村民对身边土地的细致分类，和一个村庄400年的形成历史相关，包含着超越国家土地管理法的乡村逻辑。但龙港镇国土局局长黄孟恒告诉本刊记者：“按照《土地管理法》，我们国家只有两种土地：国有土地和集体土地。”判断两类土地的标准是是否有土地证、承包证等证明，如果拿不出以上证明就是国有土地。龙港镇宣传统战委员陈启贤对本刊记者说：“多补点给农民，不是不可以，但土地性质是原则问题，不能让步。”而这个原则后面的经济利益差别是：土地性质如果被确定为集体土地，按照规定，政府需要付出4万多元一亩的补偿价格。如果定性为国有土地，政府可以无偿收回。

村民们命名为自留地和劳动力地的滩涂是这次土地争议的焦点。2006年，巴曹镇设立自己的工业区时，泮河东村的自留地被列入了巴曹镇工业区的范围。泮河东村的村干部都向本刊记者证实，当时政府和村集体对自留地的土地性质有争议，最后达成协议：按国有土地报批——因为这样更容易转为工业用地，但按集体土地的标准赔偿。至于所谓的劳动力地，则毫无争议地定性为国有而收回，成为苍南县临港产业基地启动区的一部分。虽然政府最后给了每亩1.6万元的经济补偿，也仅是集体土地补偿金的1/3。

这其中的款曲，村民们知道得并不周详。他们只是在苍南县公共资源交易网上查到了自己村的自留地，已经变为了两块编号为A07和A08的地块，排在挂牌出让的行列中。365亩劳动力地，更是木已成舟地被6家企业拍得。在政府看来，按照国家现有的海洋法和土地管理法，滩涂、海涂均属于国有土地，政府可以随时无偿收回。“我们对这个村的补偿已经不算低了。”黄孟恒说。政府按照5000元/亩的价格补偿了所有的养殖户。据说一位王姓的养殖户，一共有200亩养殖地。拿到赔偿后，在龙港镇中心一下买了3套房。然后又同意再以1.6万元/亩的价格，付给村集体经济补偿金。其中被巴曹镇政府截留的1万元/亩，自去年农村撤乡并镇的改革后，巴曹被并入了经济实力更为雄厚的龙港。龙港镇的工作人员称新的镇政府也同意将这部分截留款还给村集体。除此之外，政府还同意按回收土地面积的5%返还给村集体，但必须要村集体提出合理的利用方案。

政府自认已经在现有法规下做了极大的让步。因为原有的城镇已经逼近了发展的极限。它迫切需要获得这些面积巨大，不冒犯现有耕地红线，并且价格相对低廉的土地。

政府的新城镇计划

与我们走过的很多已经空心化的冷清乡镇不同，龙港镇面积只有70多平方公里，但有近60万的常住人口，相当于一个县级市的人口规模。镇内有3条双向四车道的主干道。每到傍晚下班时间，在路旁密集的店铺灯光以及霓虹灯的照耀下，四车道的马路上车水马龙。从城边进入城中心的路程不长，却需要耗时近半小时。

堵车是这个城镇最表面化的拥挤特征。龙港镇宣传统战委员陈启贤说：“我们这里比北京还堵，尤其是春节期间，在外地做生意的老板们回乡省亲，三条主干道寸步难行。”城中心的房产价格也能反映人口和资金在这片土地上的堆积。镇中心的房产价格已经达到2万多元/平方米。高企的土地价格已经影响到了龙港镇城市化的进一步发展。“价格太高，很多想来的人进不了城，生存不下来。”黄孟恒对本刊记者说。

土地价格太高，数量太少，这是龙港镇进一步城市化的两大难题。“苍南县今年的工业用地指标只有500亩，连一条道路都拉不起来。而且还要求占补平衡，耕地转化为工业用地后，我们还要找到足够的土地补充为耕地。”苍南临港工业园区建设指挥部常务副指挥杨细相对本刊记者说。

政府需要在土地价格持续走高的大趋势下，尽快把城市化需要的土地掌握在手里。苍南县有252.1公里的海岸线，海产品丰富，因此苍南有“中国紫菜之乡”的美名。2003年，苍南县委开始利用这漫长的海岸线，开发江南海涂围垦工程，这是苍南县“十二五”规划临港产业基地的一个板块。当地媒体将这项建市以来最大的围垦工程称颂为“五年造地四万亩，连岸围海变桑田”。而政府对临港产业基地寄予的期望更多。它既是新的工业城——建成后整个基地年工业总产值可达1000亿元，生产总值300亿元，财政总收入50亿元；还是一个包含有公园、湖泊、医院、教育设施的新城镇。县政府规划把江南海涂围垦区作为承接山区人口下山异地脱贫转移集中地，再造一个常住人口5万～10万的“新龙港”。这个项目需要大量的土地。仅新建围堤，围起来的海域面积就有4万多亩。泮河东村就位于这个临港产业基地的启动区，村庄的365亩劳动力地，1920亩滩涂地，仅是这个庞大的改造自然工程中极其微小的一部分。

为了和被当地巨量民间资金推高的地价赛跑，政府要尽快将土地从村集体过渡到城市。曾经松散的村集体帮助完成了土地在法律程序上的快速转移——几乎所有的地块都是未经村民大会共同决议，就和政府签订了出让或者回收合约。但现在，松散的村集体却成了启动这些土地进行建设的障碍。当得知政府已经将经济补偿款打到了村集体账户上，在村民们的逼迫下，村干部交出了11年未接受村民审查的账目。账目显示，2006年村集体确实有笔200多万元的进账，但如今村集体账目已成负数。村干部对此的解释是“老人协会拿走了100多万元。剩下的用于村里道路建设”。“这肯定是笔假账。”在另一位带头人村民吕正拢家中，村民们拿着复印的村委会账目笃定地说。最有力的证据是，账目上标明村里的道路建设花费了300多万元，但他们找到了6名为村里修路的包工头，并让他们写下一张证明，修路仅收入100多万元。

对村集体的不信任，让村民们否定掉了政府曾经快速达成的所有土地收回协议。

大蜕变的惊扰

临港产业基地建设的大手笔，龙巴路的面貌就是一个佐证。因为填海需要大量的石子和土方，这条路上不时可见运输这类填充物的满载货车，龙巴路上因此布满了大大小小，深浅不一的坑，甚至有的路段几乎全部被毁掉，路面被压成了碎石。

村庄的外貌和传统生活也受到了惊扰。依河而建的村庄民居，最高的建筑就是两层旧楼。屋前后皆是开阔的农田，但远处已有高楼合围，城镇的气息就像阴云一样压过来。老年社区中心的一楼有村里的老人观影室。老人们坐在三四排塑料椅上，盯着前面半墙上一架21英寸的电视机播放的中央戏曲频道的节目。因为显像管已经出了问题，电视图像如哈哈镜一样被扭曲变大了。但老人们并不在意，沉默且专注地盯着屏幕。屋子外面聚集着纷纷扰扰的示威村民。

老人曾是对村庄事物最有发言权的阶层，但如今，曾经在乡土秩序中具有巨大威信和影响力的老人协会也被村民们抛弃了。泮河东村村干部解释政府已经补给的经济赔偿金的去向，其中大部分归老人协会支配。“从2006到2011年，老人协会共拿走100多万元。”其中35万元用于修建村内祠堂，还有5万元被村民借去打土地官司。还有邻村祠堂落成要赠送礼金，村内道路的建设也从中开支。但村民们对老人协会的解释也并不信任。“老人协会也是村集体选出来的，他们是一伙的。”吕明恕说。所有曾经的村庄组织都是建立在物质极度匮乏时期，是村民们“共患难”的行政组织。但当村庄资源突然可以变现时，没有任何一个村庄有可以让村民信服、公正地带领村民争取利益并分配利益的组织。

一位嫁到外村的村民告诉本刊记者，几乎相同的故事发生在她现在生活的村庄：“村干部卖掉了我们的地，但是我们还没有得到一分钱补偿。我们村民也肯定不会让企业来开发，地就荒在那里，已经好几年了。”中国的土地管理制度对企业闲置土地的处理很严格，但当政府在忽略乡村的历史与现实，坚守着1995年制定的土地管理法原则，快速收回土地时，已经产生了更大面积的土地闲置问题。 村庄规划争端村庄一个脱节法律现实农民土地乡村自留地