​2.7万亿和4万亿

关于土地财政，年后传出两组数字，一组是国土资源部的：2010年，全国土地出让成交总价款2.7万亿元，一年增加1.2万亿元。另一组数字来自中国房地产信息集团：2010年全国土地成交金额前20名城市的成交总额超过了1.24万亿元，比2009年增加了34%。两组数字传递出两个信息，一是土地财政收入激增，二是中小城市增幅超过大城市。城市发展对土地的依赖有增无减，社会矛盾重重，这里均不予讨论。钱既然收上来了，如何花出去，使土地财政趋利避害才是当务之急。

截至2010年第三季度，为应对金融危机紧急启动的4万亿元投资已完成投资计划的70%，项目完工率达到60%以上。这意味着突兀而来的投资拉动GDP的举动步入尾声。紧接着，12月制造业采购经理人指数（PMI）4个月来首降。原材料价格暴涨，投资推动力又面临失速，又一次“着陆”似乎迫在眉睫。在我国，投资对GDP增长的贡献居功至伟，2009年上半年，投资对GDP增长的贡献率一度接近90%，2010年的上半年还达到了59.1%，截至2010年三季度的贡献率下降到了58.8%，呈缓慢回落态势。尤其是，从城镇固定资产投资的单月数字看，2010年6月达到峰值的3.07万亿元，随后便稳定在2.1亿～2.5万亿元。观察12月PMI各子项数据，出口依然旺盛，总需求的下降主要来自国内。虽则原材料价格高涨对购进需求与生产起到抑制作用，政府大规模的应急投资若一下子消失，则可能产生更激烈的需求下降。此时此刻，如果利用好一年中多出的1.2万亿元的土地收入，正可在“后4万亿”时代接续上投资的不足。

在4万亿元如何投资上，政府曾有过思路转变。发改委起初公布的账单，4万亿元中，“铁公基”等的基建占比高达45%，灾害重建占到25%，民生只占17.25%，科技创新与环保投资占比也只有12.75%。当时舆论哗然，认为经济刺激缺乏新意，强化的仍是一贯的投资主导策略，于经济转型无益。改革30年，我国基础设施建设取得了很大的发展，但民生欠账却太多，制约了内需释放。一年后，发改委公布了4万亿元投资分布的时候，民生工程投资占44%，重大基础设施建设投资则缩减至23%。经过一年多的调整，不难发现，政府主导经济调整的思路发生了很大变化，民生工程、节能环保、科技创新领域投入比重明显提高，而基建领域投资占比则大幅下降。

4万亿退出之际，政府无疑看到了土地出让金的“接力”功能。一是2011年建设1000万套保障房，相比2010年的590万套，增长约70%，正好和土地出让金增长的比例相当，建设规模创历年之最。1000万套住房，若以每套建设资金10万元估算，意味着2011年保障性安居工程投资将超过1万亿元，占全国房地产投资规模的20%。而以GDP核算，1万亿元的基建投资占到GDP的2.5%。土地出让金的另一个被寄予厚望的用途，是水利设施建设，有专家透露，今年“一号文件”明确提出了从土地出让金中提取10%用于农田水利建设，以解决水利建设多年来的欠账。上世纪50年代至70年代，我国先后建成了8万多座大、中、小型水库，一系列水利枢纽工程，不仅结束了洪水泛滥的历史，而且扭转了几千年来农业靠天吃饭的历史。但上世纪80年代初期以来，水利建设被忽视，几年来，每年因水旱灾害损失粮食产量达数百亿公斤。解决水利问题，如同解决铁路欠账一样，又是事半功倍的事情。

问题是，4万亿元是中央财政资金，可土地出让金却是中央难以号令的地方资金。早在中央推出4万亿元计划的时候，地方政府就踌躇满志，纷纷推出数倍于中央的配套工程。但是很快，随着地方融资平台隐患频频暴露，近20万亿元的配套工程不了了之。并且，土地收益层层留在地方政府手中，虽资金量庞大，却颇分散，更难以集中管理。更大的麻烦则在于，在土地收益的支出上，难以看到地方政府与中央思路一致。在政府对土地财政的依赖下，相当比例的土地收入甚至违规操作，未能用于民生事业、社会公共事业、社会福利事业等“取之于民，用之于民”的工程上。有些出让金被用于弥补地方财政预算缺口、公务员福利，更有打着城市改造之名，大建“楼堂馆所”等政绩工程。审计署公告显示，2009年11个省区未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1%。土地出让金管理、使用上的严重问题已经存在许多年了，但至今没有多大改观。

2.7万亿元绝不是一个小数字，占到政府财政收入的1/3。可要将它物尽其用，还有很长的路走。■（文 / 邢海洋） 宏观经济投资