马斯克“政府效率部”的几板斧砍向什么

自特朗普再次就职以来，全世界都在关注美国正在进行的一场国家治理实验，它由特朗普赋权，埃隆·马斯克主导，“政府效率部”（Department of Government Efficiency，因英文缩写DOGE与马斯克发行的虚拟货币“狗狗币”相同，又被称作“狗狗部”）操刀，旨在通过减少政府开支、精简政府结构、削减冗余岗位来提高政府效率。特朗普通过“政府效率部”这个“铁拳”，向各个联邦机构开火，以根除他所认为的政府系统中的“觉醒主义瘟疫”。“政府效率部”以一种“创造性破坏”的方式，直接撞向华盛顿传统的政治文化。这既是一项颠覆性的改革，也是极具冲击力的行政文化碰撞，正在对美国的政治文化造成根本性影响。

“政府效率部”诞生的来龙去脉

特朗普与马斯克最早是在2024年8月的一场X平台在线对话中开始讨论成立“政府效率委员会”事宜的。后来马斯克发布了一张由AI生成的图片——他站在标有“DOGE”字样的讲台上，宣称“我愿意提供服务”，这也是DOGE名称被首次提出。9月5日，特朗普在纽约经济俱乐部发表讲话时表示，如果他赢得第二任期，有意聘请马斯克来管理“政府效率委员会”，马斯克随即在X上发帖表示“欣然接受”，“不要报酬、不要头衔、不要认可”。

特朗普胜选后不久，便着手兑现其承诺。11月12日，特朗普宣布马斯克将与前共和党总统初选参选人维韦克·拉马斯瓦米共同领导“政府效率部”，并强调该部将“提供政府以外的建议和指导，与白宫和管理与预算办公室合作，推动大规模结构改革，并创造一种创业型的政府方式”。上述工作必须在不迟于2026年7月4日，即《独立宣言》签署250周年前完成。特朗普最后采用了马斯克的“政府效率部”提法，而不是起初他自己提出的“政府效率委员会”，意在为该部有朝一日成为官方内设机构埋下伏笔。

11月20日，马斯克与拉马斯瓦米在《华尔街日报》上发表“政府效率部宣言”，核心论点是：美国如今的运作方式是“反民主”的，与开国元勋们的愿景背道而驰，所以，要以美国宪法为指导原则，通过基于现有法律的行政行动来实现撤销监管、削减行政和节约成本三大目标。但两人最终分道扬镳。拉马斯瓦米主张严格遵循宪法，从宪法原则出发探索哪些联邦机构可以在不需要国会采取行动的情况下被关闭，主张瞄准不同联邦机构的预算流程，研究取消监管的合法途径。马斯克对此显然没有耐心，主张“技术优先”，利用数据挖掘能力来实现政府部门精兵简政目标。起初，两人还在彼此沟通，协议分工，马斯克负责技术和支出削减，拉马斯瓦米负责去监管和打击以职业官僚为主体的“行政国家”，但最终无法合作，特朗普选择支持他的“第一兄弟”马斯克，拉马斯瓦米出局。

领导层的调整使得“政府效率部”的初始结构发生改变，具体目标相应转向。1月20日特朗普宣誓就职后，签署了首批行政令，其中一项就是将奥巴马时期成立的技术部门“美国数字服务局”（U.S. Digital Service，USDS）更名为“美国政府效率部服务局”（US DOGE Service，USDS），保留了相同缩写，并在新的USDS内部设立“美国政府效率部服务临时组织”。这个“临时组织”就是当下各方口中真正的“政府效率部”。由此，“政府效率部”职责从最初设计的“提供政府以外的建议和指导”，变成可从总统行政办公室内部来进行具体操作的实体。由于隶属于技术部门，“政府效率部”的使命也比原本更专注于技术效率。

改革“组合拳”

“政府效率部”的运作诠释了什么是快速行动、打破陈规的“硅谷精神”。短短一个多月时间，“政府效率部”就已将人员部署到联邦政府各个部门，其一系列颠覆性操作令人眼花缭乱，给美国整个联邦官僚系统来了一场惊心动魄的大扫除。就目前来看，“政府效率部”主要打出了四大“组合拳”。

一是大规模裁减联邦雇员。一方面，联邦人事管理局按照“政府效率部”的意见，提出所谓“延期辞职计划”，向200多万联邦雇员发出题为“岔路口”的电子邮件，内容是通过提供约八个月的薪资补偿，鼓励他们在规定时间之前主动离职。另一方面，特朗普于2月11日签署实施DOGE“劳动力优化计划”行政令，数十万处于“试用期”阶段的联邦雇员成为首批被裁对象。

二是事实上瘫痪部分联邦机构。美国国际开发署（USAID）是“政府效率部”开始工作后的最先打击对象，近7000名雇员被“休假”或遭解雇。此后，“政府效率部”瞄准了金融监管机构消费者金融保护局（CFPB）。管理和预算办公室负责人拉斯·沃特接替财政部长斯科特·贝森特担任CFPB代理局长后，便向该机构的监督和执法团队发布停工令，并宣布暂停资金计划。

三是取消“多元、平等与共融”（DEI）项目的补助金。自上任以来，特朗普把取消与DEI相关的合同作为优先事项，其首批行政令之一就是“撤销联邦政府的DEI做法”。“政府效率部”在取消数十项与DEI相关的支出方面发挥了重要作用，于1月29日宣布取消由USAID资助的4500万美元“DEI奖学金”，还声称从100多个与DEI相关的合同中节省了10亿美元；2月，终止了总额1.16亿美元的32项DEI培训合同，后又给各州教育部写信，称将削减任何不取消DEI项目学校的联邦资助。

四是获取政府内部数据。“政府效率部”工作人员于2月初获得了美国财政部庞大支付系统的访问权限。该权限包括对涉及敏感信息的数据的“只读”访问，可以阅览纳税人记录、社会安全号码和数百万美国人的银行账户信息。截至目前，除财政部外，“政府效率部”工作人员还获得教育部、联邦航空管理局、医疗保险和医疗补助服务中心、能源部、环保局以及联邦紧急事务管理局等机构的系统访问权。

“政府效率部”还采取了一系列小打小闹或心理震慑式的措施，比如，参与总务管理局行动，终止全国7500个联邦办公室租约；停止铸造新版一美分硬币，因其单枚制造成本超过三美分；发电子邮件给所有联邦雇员，要求他们在两天内总结报告过去一周开展的工作，等等。

面临的挑战与改革前景

“政府效率部”的行事风格造成不少争议，法律诉讼状如雪片般飘来，抗议活动在美国各地爆发。特朗普与马斯克频繁出镜接受采访也平息不了各界质疑，“政府效率部”的未来面临不少挑战。

一是存在的合宪性。特朗普通过行政令变相赋予马斯克超越所有联邦部门的特殊权力，而此类命令无法绕过宪法对官员任命的程序要求。美国宪法第二条第三款规定，联邦官员需通过总统提名、参议院确认的程序，或由国会授权总统或部门负责人直接任命。马斯克从未经过任何此类程序，也未宣誓效忠宪法（宪法第六条第三款要求）。特朗普看到了其中的法律争议并且想要规避，所以称马斯克是“特殊政府雇员”（SGE），白宫也称马斯克不是“政府效率部”的负责人。但这种模糊性相当脆弱：SGE的权限仅限于咨询或临时协助，不能拥有实际行政权力，马斯克却在行使控制财政支付系统、关闭联邦机构等核心权力。这就构成了对美国宪法结构的破坏，必然会引发法律挑战。2月13日，14个州的民主党检察长起诉马斯克、“政府效率部”和特朗普，指控特朗普授予马斯克的权力和访问权限违反宪法中的任命条款，超出了法定权限。

二是行动的合法性。“政府效率部”的许多行动都是在没有合理解释和公众参与的情况下进行，这可能违反《行政程序法》（APA）及与其相关的“任意与反复无常”标准。APA要求政府机构采取行动时，必须有合理的理由加以解释，还要允许公众发表意见。截至目前，“政府效率部”遭到近20项起诉，其中包括三项涉及违反APA的起诉，此外还有“违反《隐私法》《信息自由法》《联邦记录法》”，“未经授权访问政府（如税务局、财政部、教育部等）敏感数据”，“违反宪法条款（如任命条款）”，“未遵守《联邦咨询委员会法》”等。原告主要来自非营利组织（如专注于隐私和公民自由问题的美国电子隐私信息中心）、教师及联邦雇员工会、民主党州检察长，以及个人和学生团体。这也反映出“政府效率部”到底动了哪些社会群体的“奶酪”。

三是计划的合理性。马斯克曾在去年10月纽约麦迪逊广场花园的支持特朗普集会上宣称要为联邦预算削减2万亿美元，此后“政府效率部”的目标缩水至1万亿美元。这充分说明削减政府开支的难度之大。美国国会预算办公室预计，美国联邦政府将在2025财年支出7万亿美元，其中的大头包括社保支出1.6万亿，债务净利息9500亿，医疗保险9100亿，军费开支8500亿，医疗补助、儿童健康保险计划和医疗保健市场补贴8120亿，教育、住房、交通和其他项目近1万亿。但到目前为止，“政府效率部”似乎只针对这些类别中的一小部分项目，更多精力放在削减联邦劳动力成本上。这也引发外界对“政府效率部”具体动机的质疑。

总的来看，“政府效率部”面临的政治阻力和法律障碍巨大，且相互交织，严重束缚着其行动的进一步开展。未来，“政府效率部”的工作前景存在不确定性。

其一，时间会使其改革计划变得复杂。“政府效率部”的存在期限是2026年7月，短期内一定会面临更多起诉，法院虽不会彻底否定其存在，但也会频频颁布临时禁令，限制其权力，进而拖慢改革进程。即便“政府效率部”能如期完成改革，特朗普最早也只能针对2028财年预算编制工作开始实施更深层的改革，届时不排除国会众议院已由民主党控制。

其二，特朗普会否甘于承担政治风险值得怀疑。尽管特朗普认为消除联邦政府浪费是民心所向，但政府支出的绝大部分是用于受社会欢迎和支持的项目，比如社保、医保、医疗补助、退伍军人福利和国防预算。特朗普已发誓“不会动医保、医疗补助和社会保障”，而“政府效率部”将会在多大程度上触及这些领域？特朗普及共和党出于选举政治考量，可能不得不重新评估可能遭遇的反对声浪。

奥巴马曾签署“打造高效、有效和负责任的政府”行政令，克林顿曾提出“重塑政府的国家伙伴关系”，这两个改革计划都是为了缩减政府规模，都取得一定成效，也都未能完全兑现承诺。“政府效率部”究竟会不会成为美国政府改革中的一支有益力量，确保特朗普能取得超越前任的政绩，只有时间能给出答案。

（作者为上海市美国问题研究所研究室副主任）