特朗普对南非断援，就因为一部涉土地法案？

今年初以来，一场围绕南非新土地法的外交风波持续发酵。1月23日，南非通过《征用法案》，明确了政府可在符合公共利益的条件下征收土地。但美国对南非政府通过的《征用法案》反应强烈。2月2日，美国总统特朗普在社交媒体上发文称，“南非正在没收土地，并非常恶劣地对待某些阶层（南非白人）”。2月5日，美国务卿鲁比奥随即表示拒绝出席2月底在南非召开的二十国集团外长会。2月7日，特朗普发布行政令，宣布美国切断对南非的一切援助，并将安置南非白人“难民”。南非总统拉马福萨表示，“南非不会被吓倒，不会屈服”。

《征用法案》是导火索

《征用法案》是南非政府关于土地改革的最新法律文件。由于历史原因，南非少数白人曾长期控制南非87%的土地，广大黑人拥挤在13%的“保留地”上。1994年南非种族隔离制度终结后，政府颁布了一项土地改革计划，旨在将白人通过殖民掠夺和种族隔离制度强制占有的土地分配给无地的广大黑人。但由于改革是在以市场为导向、“自愿买卖”的原则下进行的，白人农场主在优势地位下，将大量土地囤积在手中，导致土地再分配过程十分缓慢。据路透社报道，当前占南非总人口8%的白人拥有近四分之三农田，而占总人口80%的黑人只拥有4%农田，这使得南非成为世界上土地和收入分配最不平等的国家。为改变此状况，2017年12月，南非执政党非国大提出“无偿征收土地”倡议，目的是改变“自愿买卖”原则，加速土地改革进程。在此背景下，2020年南非政府经研究制定了《征用法草案》。草案几经修改，在议会两院投票通过后，于今年初签署生效，取代了1975年的《征用法案》。

新法限制条件较多，首先政府需要与土地所有者谈判，然后经历17个步骤才能征用土地，且仅允许在极少数情况下无偿征地，如土地荒废或未用于生产，因此仍然是一部较为温和的《征用法案》，并非特朗普所言的“没收土地”。然而，南非内部对该法的反对意见颇多。南非政府或将在内外压力之下暂缓《征用法案》的实施。

美国借题发挥，有多重动因

一是施压南非调整外交政策。近年来，南非在俄乌、巴以等问题上的外交立场与美国产生了较大分歧。南非甚至站上国际反以色列斗争第一线，在国际法院指控以在加沙实施“种族灭绝”。同时，南非在金砖国家扩员中发挥了积极作用。美政府对此极为不满，用审查《非洲增长与机遇法案》（AGOA）贸易优待资格、反倾销调查等手段威逼南非调整外交政策。特朗普此前还在社交媒体上发出威胁，要对挑战美元霸权的金砖国家进行制裁。他还指责南非与伊朗“加强军事、商业和核合作”。美国意图敲打南非，逼迫其拉开与中国、俄罗斯、伊朗等国的距离。

二是特朗普对南非利益群体“投桃报李”。特朗普身边围绕着多位有南非血统或成长于南非的人士，他们在特朗普总统竞选活动中出钱出力，发挥了重要作用。其中最为重要且被外界广为熟知的是埃隆·马斯克。马斯克是南非裔白人，曾与南非政府谈判“星链”落地运营事宜，但由于SpaceX公司不满足南非《黑人经济振兴法案》中30%的股份需由当地人持有的条款而被拒之门外。对此马斯克心怀怨念。此外，美国现任人工智能和加密货币主管大卫·萨克斯、美驻南非大使热门候选人乔尔·波拉克、美科技巨头彼得·蒂尔皆成长于南非种族隔离时期，在美国政坛和社会拥有较大影响力，对南非政府近年来的政策颇有微词。

三是迎合美国内保守派选民。特朗普深受“白人至上主义”影响，为在大选中争取美国白人选民支持，其早在2018年就关注到南非土地改革问题，还指示时任国务卿蓬佩奥调查南非“没收及征用土地和大规模杀害白人农场主”一事，但其后不了了之。特朗普显然是想延续其上届任期内的政策立场，希望通过展现维护南非白人农场主利益的形象，巩固保守派选民基础。

还将反复拉扯

美国每年对南非提供约四亿美元的援助，主要涉及卫生、教育、商业等领域，美国断援无疑将对这些领域造成直接打击，但影响不止于此。由于南非与国际金融市场高度融合，断援令一出，南非兑美元汇率下跌0.9%，政府债券利率飙升至一年来最高水平，若美欧投资者抛售南非债券，将引发南非通货膨胀螺旋式上升。此外，南非各界均担忧未来美国会取消南非在AGOA框架下的贸易优待资格，南非对美出口总额将大幅下降，南非经济将“雪上加霜”。

但从另一视角看，南非是美国在非洲重点经营的对象，双方各有所需。南非是非洲综合实力最强的国家，被美视为拓展在非影响力的“桥头堡”。美国在南非也有重要的经济利益。南非是美国在非洲第一大贸易伙伴，美国是南非第三大贸易伙伴。美还是南非主要投资来源地之一，600余家美国公司在南非运营。南非汽车、农业和制造业等行业在AGOA框架下对美出口额超40亿美元。美国多年来通过AGOA从南非进口了铬、锰、铂等大量廉价的关键矿产。在全球能源转型加速背景下，美国对南非关键矿产的需求只会有增无减。因此，尽管美南关系受到此次风波冲击，但美在南非深耕多年，利益盘根错节，长期来看美难以彻底与南非切割。

而且，美国与南非之间的矛盾主要体现在美国和非国大之间。南非种族隔离时期，美国曾同南非白人政权交往甚密，并将非国大定性为“恐怖组织”。对此，非国大也始终心怀芥蒂。近年来，美国在俄乌、巴以等问题上施压南非政府选边站队，在南非土地改革等问题上对其指手画脚，甚至在幕后资助反对党干预南非总统选举，令非国大对美严重缺乏信任。反过来看，本届特朗普政府在右翼保守主义和“白人至上”的政治氛围影响下，对以黑人为主体的非国大的疑虑甚至偏见势必会增多，或将通过支持南非民族团结政府内的右翼政党，掣肘拉马福萨施政。

总体看，美南两国不会轻易走向完全的对立面，但《征用法案》事关南非土地改革成效，南非不会轻易妥协，美南之间或还将因此反复拉扯，两国关系也将进入动荡期。

（作者为中国现代国际关系研究院非洲研究所助理研究员）