中国高等教育数字化建设政策演变与工具应用分析

摘要：文章基于1991年至2024年的104份政策文件，采用NVivo 12 Plus软件对中国高等教育数字化建设政策的演变进行分析。研究发现，政策工具的应用经历了从供给型、环境型到需求型的转变，并构建了“政策工具—高等教育数字化发展阶段”的二维分析框架。研究结果揭示了政策工具在不同发展阶段的特征与内在逻辑，并提出相应的政策建议，以促进教育公平和质量提升。

关键词：高等教育；数字化建设；政策工具；政策演变

中图分类号：TP311      文献标识码：A

文章编号：1009-3044（2025）07-0011-06

开放科学（资源服务） 标识码（OSID）

0 引言

在数字时代，高等教育的数字化建设是响应时代要求、推进教育现代化的关键步骤，对于培养创新人才、提升教育公平与质量、推动教育现代化具有重要作用。研究高等教育数字化建设政策不仅可以梳理还原历史的真貌，了解国家对高校数字化发展的政策建议，也可以以历史的目光审视我国高等教育数字化建设的经验，熔古铸今，更好地建设有中国特色的高等教育数字化事业，为我国高等教育数字化发展贡献智慧和力量。本研究选取了自1991年以来国家制定实施的关于高等教育数字化建设的政策文件，基于NVivo软件，构建了政策工具与高等教育数字化发展阶段的二维分析框架，从供给型、环境型和需求型政策工具的角度解读政策文本相关规定，分析和把握我国高等教育数字化建设政策的演变历程，完善当前政策以促进高等教育的数字化建设进程。

1 研究设计

1.1 数据来源与研究方法

1.1.1 数据来源与处理

本研究以“中华人民共和国中央人民政府”“中华人民共和国教育部”“中国教育信息化网”“法律之星”以及“中国教育和科研计算机网”等网站发布的政策文本为准，展开相关国家层面的教育数字化政策的检索，截至2024年9月20日，政策文本类型多样，包括规划、意见、通知等正式文件，以及领导讲话、工作报告等重要文本[1]。检索词包括：高等教育的数字化、信息化、电化教育、远程教育、教育技术等相关词语，将筛选后的政策文本以电子文档形式存储，记录政策名称、发布机构、发布时间、主要内容摘要等关键信息，方便后续查阅和引用，最终确定于1991—2024年，共遴选出104份政策文本。

1.1.2 研究方法

本研究采用了文献计量法和内容分析法两种定量和定性分析方法。文献计量法是一种定量研究方法，它通过分析科学文献的外在特性，如发布时间、发文机关等，运用数理统计的方法对政策进行描述、评价和预测，将其结果转化为可量化的信息内容。在本研究中，文献计量法被用来对政策文件的发布时间、发文机关等进行统计分析，以揭示政策演变的趋势和特征。内容分析法是一种定性研究方法，允许研究者对政策文本进行客观、系统、量化的描述。它的本质是对政策中包含的信息和信息的变化进行分析，从表象的含义中推理出政策的内部逻辑、传播过程以及与社会环境的关系。在本研究中，内容分析法被用来深入解读政策文本，识别和分类政策工具，以及分析政策工具在不同发展阶段的特征和逻辑。通过这两种方法的结合，本研究旨在全面把握中国高等教育数字化建设政策的演变历程，并提出相应的政策建议。

本研究利用NVivo 12 Plus分析软件，采用文献计量法与内容分析法对高等教育数字化建设政策进行解读，将政策文件分为四个阶段，即第一阶段1991—2000年是前教育信息化阶段，第二阶段2000—2018年是教育信息化1.0阶段，第三阶段2018—2022年是教育信息化2.0阶段，第四阶段2022年至今为教育数字化转型阶段，深入剖析中国高等教育数字化建设的构建逻辑，由表及里地研究高等教育数字化的演变。

1.2 高等教育数字化建设政策的文本分析框架

政策工具是分析政策的重要载体，政策工具的选择需要兼顾工具理性与发展诉求[2]。政策发布的不同阶段具有不同的特点，通过分析不同时期政策的主要内容可以明晰高等教育数字化建设的演进逻辑。借助政策工具揭示高等教育数字化建设政策在不同阶段的运行特征，把握高等教育数字化建设政策发展的内涵与逻辑。由此，源自政策分析的多维视角，本研究构建了“政策工具—高等教育数字化发展阶段”的政策工具分析二维框架，即：以政策工具为X维度，反映高等教育数字化建设政策的工具类型选择；以高等教育数字化发展阶段为Y维度，表明高等教育数字化发展的阶段性。通过借助X-Y二维框架，对政策文本进行手动编码，力求全面且客观地观察我国高等教育数字化建设政策的演变情况[3]，如图1所示。

1.2.1 X维度：政策工具维度

本研究主要参考Rothwell和Zegveld的政策工具经典分析框架，根据政策工具作用面，将其分为供给型、环境型和需求型三种，这种政策工具更加强调政府的指导性作用，与本论文的研究目的一致。供给型政策工具旨在直接改变供给条件，从资源提供的角度推动建设进程。环境型政策工具着重通过完善法律法规、营造政策环境等间接方式施加影响，为数字化建设打造良好的外部生态。需求型政策工具则是从激发高校及相关主体内部需求的角度，借助合作交流平台等手段拉动建设。

在确定三大类型后，进一步结合高等教育数字化建设政策涉及的主要方面进行细分。在供给型工具中，基础设施建设是硬件保障，如校园网络、计算机设备等的配备，是数字化建设的物质基础；人才支持为数字化发展提供智力资源，包括专业技术人才培养和教师数字化素养提升；信息技术涵盖教学平台、软件等的开发与应用支持；资金支持则是确保各项建设活动得以开展的经济保障。环境型工具里，策略性措施用于规划和引导建设方向；法律与管理制度规范建设行为，保障合法合规；激励机制调动各方积极性；金融支持提供资金获取渠道；目标规划明确建设的长期和阶段性目标。需求型工具中，试点示范通过典型案例探索可行路径并发挥示范效应；互动交流促进经验分享与协作；宣传推广提升社会关注度与参与度。这些细分维度全面覆盖了高等教育数字化建设政策的关键方面，能够系统地分析政策工具如何作用于建设过程，从而为研究政策演变提供清晰的分析视角，如图2所示。

1.2.2 Y维度：高等教育数字化建设发展阶段维度

Y维度的构建逻辑是基于高等教育数字化建设的历史演进和阶段性特征，这一维度将政策文件按照时间线索和政策发展的逻辑顺序进行分类，以揭示政策演变的内在规律和外部影响因素。中国在20世纪20—30年代，陶行知、郭有守等一批电化教育的先行者将新技术和媒体与社会教育相结合，利用影音技术开展扫盲教育[3]。新中国成立后，党和政府明确提出“必须采用新的教育工具，如唱片、录音带、幻灯、电影、广播、电视”进行教育改革[3]。十一届三中全会后，邓小平同志提出将教育改革与发展融入国家改革开放和现代化建设的总体设计之中，加快了电化教育的发展，也正式开启了中国教育数字化的发展[3]。通过Excel对104份政策文件发布时间进行统计发现，1991年至2024年我国高等教育数字化建设的政策数量总体呈上升趋势，说明国家对高等教育数字化建设的发展越来越重视。其中，自2001年起，政策文件数量开始缓慢增长，而在2018年和2022年增长迅速，分别达到11份和12份政策（如图3所示） 。这与国内黄荣怀等学者对教育信息化阶段的划分相一致。1991年中国电化教育协会成立，标志着前教育信息化阶段的开启，这一阶段主要从电化设施和网络建设方面进行早期探索和设计部署；2000年随着《关于在中小学实施“校校通”工程的通知》和《关于在中小学普及信息技术教育的通知》的发布，我国进入教育信息化1.0阶段，这一时期致力于发展并升级学校数字化基础设施水平，着力于在软件和硬件两方面进行布局；2018年发布的《教育信息化2.0行动计划》标志着我国进入教育信息化2.0阶段，在这一阶段，基于互联网的教育服务新模式不断涌现，同时对信息时代的教育治理新模式进行探索，使教育信息化向更加科学、规范和普及的方向迈进；2022年《教育部2022年工作要点》明确提出实施教育数字化战略行动，且党的二十大首次将“推进教育数字化”写入党代会报告[4]，我国正式进入教育数字化转型阶段。由此可见，中国高等教育的发展与国家教育信息化发展阶段相统一。本文将按照前教育信息化阶段、教育信息化1.0阶段、教育信息化2.0阶段和教育数字化转型阶段四个时期，分析中国高等教育数字化建设政策的演进。

1.2.3 适用性分析

本研究构建的政策工具—高等教育数字化发展阶段分析框架，能够系统地揭示政策工具在不同发展阶段的特征和逻辑，帮助理解政策如何响应教育数字化的发展趋势和需求变化。通过这种分类，可以更清晰地观察政策工具的演变路径，评估政策效果，并为未来的政策制定提供参考。此外，该框架还有助于识别政策工具之间的相互作用和协同效应，为政策优化和调整提供理论支持。通过这种结构化的分析，旨在全面且客观地观察中国高等教育数字化建设政策的演变情况，为政策制定者和实践者提供有价值的见解。

1.3 政策文本编码

根据上述研究框架，本文使用Nvivo 12 Plus定性研究软件，对高等教育数字化建设政策文本展开编码和量化分析。NVivo软件编码方法包括完全开放式和根据现有理论框架来设置分类的方法，其中以基于现有理论架构的分类方法更为高效，本研究采用后者。

首先，将104份政策文件导入软件并为每个导入的文件创建一个案例，以供给型、环境型和需求型三类政策工具为父节点，并在各父节点下根据过往文献使用的政策工具内容初步构建各类子节点。其次，按照扎根理论原理逐句阅读，将政策语句编入相应节点，子节点还需根据实际政策的具体编码进行动态调整。最后，使用文本搜索方式以各节点相关词汇进行再次检索，确保没有遗漏，示例见表1所列。

2 不同阶段高等教育数字化建设政策的描述性分析

2.1 政策发文单位分析

2.1.1 1991—2024年政策发文机关统计

通过Excel对104份政策文件的发文机关进行统计，具体如图4所示。从发文单位上看，上述104份政策文件共涉及25个不同主体（其中将国家教育委员会合并入教育部） ，单独发文的主体有12个，联合发文的主体有13个[5]。在25个发布机构中，排名前三的是教育部、国务院、教育部办公厅，分别发布了52份、7份、7份文件，占总体的50%、6.7%、6.7%。

除教育部、国务院、教育部办公厅外，其他发文单位类型多样。中央电化教育馆在推动教育技术应用与推广方面发挥重要作用，如在早期电化教育阶段，积极参与制定相关技术标准与应用指南，助力高校开展电化教学实践。中央网络安全和信息化委员会则侧重保障教育数字化过程中的网络安全与信息化战略规划，在教育数字化转型阶段，其发布的政策文件对高校网络安全体系建设、数据安全管理等起到关键指导作用。教育信息化推进办公室主要负责协调各方资源，促进教育信息化项目的落地实施，在教育信息化1.0和2.0阶段，积极组织高校开展信息化建设试点与经验交流活动，推动先进技术与经验在高校间的传播与应用。这些不同类型的发文单位相互协作、各司其职，共同构成了我国高等教育数字化建设多元治理格局，从不同角度为高等教育数字化发展提供政策支持与保障。

补充说明：本统计包括了所有单独发文和联合发文的情况。对于联合发文的数据，未将其计入每个参与发文的单位，而是全部将其整合为联合发文机关类，能够更直观地发现不同阶段政策由单一部门向联合部门的转变。

2.1.2 不同发展阶段的政策发文机关分析

NVivo的矩阵编码查询是一种通过矩阵形式展现节点之间关系的分析方法。利用矩阵编码功能，将行设为政策文本的发布阶段，列设为政策文本的发文机关，得到结果如图5所示。从前教育信息化阶段到教育数字化转型阶段，发文主体呈现出从相对单一到多元再到重点突出的变化趋势。

在前教育信息化阶段，国务院引领、教育部主导发文，反映出此阶段主要是政府高层及教育核心部门进行宏观规划与基础布局，重点在于奠定数字化建设的初步框架，政策导向侧重电化设施和网络建设的初步探索，如早期的一些关于高校电化教室建设试点、基础网络接入规划等政策多由这两个部门发布。教育信息化1.0阶段，发文机关趋向多元化，多部门共同推动高校数字化建设，这体现了随着建设的推进，需要各领域专业部门协同参与，如涉及信息技术标准制定的部门、硬件设备采购管理部门等纷纷加入，政策导向转变为全面提升学校数字化基础设施水平，涵盖了计算机机房建设、校园网络升级等多方面政策。教育信息化2.0阶段，教育部为主、多部门协同促进，联合发文增多，表明在巩固基础设施的同时，更注重教育服务新模式与治理创新，如教学质量数字化评估、在线教育资源整合等方面的政策需要多部门联合制定与推动。到教育数字化转型阶段，网信办开始参与政策制定过程，反映出在数字化深度应用与技术融合阶段，网络安全、数据治理等成为关键，政策导向聚焦于保障数字化转型的安全稳定与高效创新。