政府制定游戏规则是关键

（文 / 吴琪）

( 周凤起 )

电力供需与煤电矛盾

三联生活周刊：有没有一种方法能够相对精确地预测出我国近期的电力需求？从去年开始的全球经济危机对我国的用电需求有没有影响？

周凤起：一个国家在经济快速发展的特殊时期，都会遇到电力供求之间的矛盾。一方面从国内看，我们目前正处在工业化的中期阶段，有庞大的需求，比如钢材、水泥，盖房子、造汽车都离不开用电。另外，从国外看，这些行业发达国家已经不太想干了，要转移到中国来，外部需求也拉动了这些行业的发展，所以除了国内需要，还有很多出口需求。

过去我们常讲两个70%，就是工业占整个能源需求的70%，六大高耗能产业占整个工业能源需求的70%，所以六大高耗能产业就占到整个能源消耗的将近50%，现在也是这种状况。产业性质决定了耗能量。如果通过第三产业的发展来拉动增长，它的能耗就低；如果通过技术进步实现增长，能耗也低。而经济增长方式越落后，能耗就越高。

一个地区的能耗高低与它的经济增长方式有很大关系，重工业比较容易实现GDP，我国西部地区资源条件好，它的重工业发展就快一点，而沿海经济发达地区没有那么多的资源，增长需要更多借助于先进技术。发达国家与发展中国家经济增长方面也存在这样的差别，发达国家总体上能耗低一些。

( 安徽淮北供电公司员工在对设备进行安全隐患排查 )

去年开始的经济危机使我们的用电需求明显下降，供过于求，但这个“求”永远是指“现在的求，当下的求”。事物总是在不平衡中前进，要保持永久的平衡几乎不可能。

三联生活周刊：火电在我国的用电结构中比重一直居高不下，我国近年来一直提倡要减少火电比例，但是用电需求增加如此迅猛，降低火电的现实可能性有多大？

周凤起：其实这几年火电的占比还略为增加了，目前从用电量看，火电已经占到了83%，主要还是因为用电需求发展太快。火电和水电依旧是我国的主力电源，我们的能源发展规划，是要在2020年之前火电比例逐步降低，但是要明显降低非常难。因为整个用电需求在增长，我们在控制火电的同时，还需要其他清洁能力更为迅速地增长，这样才能降低火电的占比。

三联生活周刊：从2007年开始，由于煤炭价格一路上涨，火电企业称它们开始陷入了全行业亏损的局面。既然火电在很长时期内仍将是我们主要的用电来源，那么如今火电企业连呼自己亏本经营，对于煤炭的高价和电力的低价怨声难平，国家相关部门是怎么来考虑这个矛盾的？

周凤起：国家能源局局长张国宝在公开讲话中就曾谈到，煤与电的问题是个难题，相关部门解决起来左右为难。一方面，煤炭价格已经放开，煤由市场定价。对于用电企业来说，既然燃料煤的成本上升了，当然要求电的价格也上涨，也就是所谓的煤电联动。可是国家又紧握电价不松手，因为电价关系到社会稳定，上调电价一直都非常谨慎。从2003年决定改革电价体制之后，5年中电价只调了9分多钱，平均一年调整不到2分钱。作为国民经济基础性行业，电价上涨对CPI的影响最大。一种说法是，电价上涨1分钱将导致CPI上涨0.4%。所以国家从保护弱势群体的角度来说，不能轻易涨电价。

那么如何解决这个问题呢？是要将煤炭市场重新控制起来，回到计划经济时代吗？或者国家对煤炭实行补贴，让它们低价供应给发电企业？这么想问题不是建设性的，煤炭行业的市场化是趋势，任何一个行业进入规模化后，国家都不能进行财政补贴。所以改革电价的形成机制，应该是这个问题的关键。发达国家的电力价格受到监管，但是它的价格变化要迅速很多，电力公司提出调价申请后，有关方面快速进行论证研究，更贴合实际。

我们煤炭和火电企业之间，目前处于胶着状态。电厂说：煤价太高，我没钱买煤，银行给的贷款也不够，这样下去我们要亏死了，不干了。可是国家不可能让电厂不发电，所以这种矛盾还是在政府手里，脱不了干系，处在“又要管又没有办法管”的状态。

目前国家没有一种公开的明确的说法。关于这些矛盾，谁与评说？目前提出的可行办法不太得力，缺乏上下一致的认识。煤电斗气已经很久，电力和煤炭企业之间的矛盾随着电煤合同的迟迟不签署而再次激化。煤炭企业和发电企业之间的谈判还没有达成一致，“运动员”双方都摆好了架势，可是缺乏有力的裁判员，政府的作用有些缺位。这个问题已经到了不得不解决的地步。

新能源与电力改革

三联生活周刊：水电是不是我们目前发展的最切实可行的一种电力来源，仍然处在快速发展期？

周凤起：的确是这样，我们有快速发展水电的需求，电力结构的调整必然要有一个过渡期。任何一种发电形式都有不足，水电相对煤电是一种清洁能源，事故也较少。但是水电有它难以克服的问题，集中在两点，一是对生态环境的破坏，这些生态影响不是马上能够显现的，因此评估过程中争议很多。二是移民问题，涉及老百姓生计和社会稳定。中国的移民补偿取决于地方政府的标准，各地经济发展程度不一样，补偿价格不一。世界银行对水电开发的补偿基本上是高于我国补偿水平的，特别是中国过去的移民补偿低，容易引起群众意见。所以水电移民不是一个技术或经济上的问题，是一个政治经济问题。

所以我认为，过去水电开发成本低是不科学的，如果提高移民成本，整个水电开发是应该增加成本的。如果我们能给移民更优惠的待遇，就可以将矛盾降到最低点。这次汶川大地震之后，国家对灾民的补偿政策非常优惠，我在想是否我们在水电移民中也能借鉴，多替老百姓着想。以前我们水电价格低，煤电价格高，这些不正常现象不利于水电发展。电应该是同质同价，优质优价。

三联生活周刊：2007年国家发布了《可再生能源中长期发展规划》，2008年又出台了《可再生能源发展“十一五”规划》，在传统能源价格大幅上涨，节能减排压力不断加大的背景下，这两个规划格外令人瞩目，您觉得它们的现实性如何？　

周凤起：按照规划，我国可再生能源发展目标为，2010年达到能源消费总量的10%左右，2020年达到15%左右。要实现这一目标，任务比较艰巨。如果只看风电、水电等发展的绝对量，达到规划的目标应该不成问题，甚至可能远远超出。但要说到占整个能源消费总量的比例，就难讲了。我国可再生能源储量丰富，西南地区的水能资源，东北、华北、西北以及沿海的风能资源，西藏、青海、新疆等西部省份的太阳能资源，都有巨大的开发潜力，但实现起来却首先要解决许多现实困难。电网建设就是一大瓶颈，沙漠戈壁日照好，面积广，是太阳能发电的理想地方，可发的电没法输送出来。

成本过高是可再生能源发展的最大障碍。就电力而言，风电是最接近商业化的可再生能源，但成本仍然比火力发电高，太阳能发电成本就更高了，是火电的数倍至10倍。降低成本是可再生能源规模化发展的关键。

三联生活周刊：您目前担任“中国可再生能源规模化发展项目管理办公室”执行主任，这些年您一直在关注新能源的发展。新能源中发展最快的风能状况如何？国家对于新能源的财政补贴，有怎样的承受能力？

周凤起：从全球看，风电确实是在非水可再生能源中，最接近商业化的一种能源。它不仅被长期看好，而且在近期能突破金融危机的困扰，创造新的投资利润和就业机会。

我国风电发展连续5年翻番，已经出现了产能供过于求的趋势。不仅是民营企业蜂拥而入，而且是国有大中型企业，也是把它作为一个很好的选择。根据目前情况预计，我们到2020年就会达到1亿千瓦。1亿千瓦的风电在中国运行以后，会出现什么问题，还有待在发展过程当中来发现、解决。

因为“靠天办事”的风电有不稳定性和不可控性，加上中国风能资源丰富地区通常远离风电负荷中心，大型风电项目通常建立在电网薄弱的边缘地区，凡此种种，都给风电并入电网，以及今后的调度带来了很大困难。所以我们应该注意到风电市场过猛的情况，政府应该加强对新能源项目的质量控制，不然后期会出现问题。如何与这么大容量的不稳定电力进行配套，是未来电网建设的一个挑战。

目前在新能源发展初期，政府实行财政补贴。若生产规模扩张一倍，成本可以降低20%，等到新能源实现产业化了，政府自然就不用补贴了。

三联生活周刊：中国政府与世界银行1993年达成了进行“中国电力行业改革战略选择”课题研究的协议，您当时作为国家计委能源研究所所长，负责的课题是“中国电力体制改革的组织结构选择”。现在回想，中国目前的电力体制改革方向，是在按当初的设想走吗？

周凤起：我们当初是想学习发达国家的经验，厂网分开，发电企业形成竞争，现在看来这些都做到了。但是电力体制改革的核心问题——电价形成机制还没有理顺，煤电顶牛这么久了，电价问题必须解决。最关键的还是政府要建立游戏规则，怎么形成市场化的电价机制。

目前在经济危机下，用电需求量降低，实际上是给了电力行业喘息之机，碰到了一个调整电力结构的好机会。前两年用电需求紧张，管它大小机组，能上的都用上，保障电力供应成为主要问题，电力体制的改革议题难以深入。既然现在环境更加宽松，部分小机组可以关闭，“以大带小”很容易实现。另外，直供电模式也应该推行。目前电监会强推的打破单一购买模式、允许大用户和配电企业向发电企业直接购电，是几乎所有实现竞争性电力市场国家采用的模式。国外大用户直接与发电企业达成协议，谁的价格便宜就付给谁家费用，绕开垄断性电网，只用付给电网租赁费用，这样可以促进电力市场多对多的买卖方式。政府怎样发挥作用，将是这场电力体制改革的关键，它不是要退出电力市场，而是要引导规范化市场的形成。■