公路进入“全面养护时代”，资金缺口何解

2023年，全国机动车保有量达4.17亿辆，驾驶人超过5亿人，大于总人口的1/3。公路已成为关乎每个人利益的公共设施，可是我们对其知之甚少。目前，我国已拥有全球第一的高速公路里程和庞大的公路网，成为名副其实的“交通大国”。可在这个耀眼成果背后，公路的养护问题变得越来越突出。有学者推算，我国每年用于公路养护的资金缺口约为3000亿元。在公路全面进入“养护时代”的今天，资金缺口的存在，或许会为道路安全带来难以预知的风险。

养护时代

如果对比以前和当下的中国地图，肉眼可见的改变里一定有公路。在今天，密密麻麻的公路网已经无声无息地爬满了全国。“2021年年底我国公路总里程达到528万公里，路网规模已位居世界前列，特别是高速公路里程位居世界第一。”2022年7月，交通运输部规划研究院副院长石良清在专题新闻发布会上说。

上世纪80年代，高速公路还是西方发达国家的标志之一，在当时出版的中国地图里，高速公路是空白，我国汽车的平均时速只有30公里左右。这一切从1988年正式改变，我国第一条被命名为高速公路的沪嘉高速公路建成通车，尽管里程仅为20.5公里。1997年沪宁高速南京段第一次通车，很多南京市民走到高速入口，就为了看一眼高速公路长什么样。

我国公路网的迅速扩张是在改革开放之后。1979年以前，公路建设资金来源主要体现为“两个单纯”：“单纯地方政府投资”和“单纯养路费来源”。中央政府只负责投资国防公路。1984年国务院第54次常务会决定“贷款修路，收费还贷”，1985年设立了车辆购置税，1987年设立了公路养路费，为公路建设收集资金。

80年代后期，尤其是进入90年代后，广东省最先在公路建设中采取贷款、集资和外资方式。我国第一部关于路桥收费的法规颁布，推动公路进入快速发展时期。1996年，我国开始对各种经营性投资项目试行资本金制度，也紧接着实行了建设项目法人责任制，将公路划分为经营和非经营类。这些改变进一步吸引了越来越多的民间资本和外资进入公路经营行业，公路建设取得了飞速发展。

2008年12月，国务院印发了关于实施成品油价格和税费改革的通知，决定从2009年1月1日起实施成品油税费改革，以征收成品油消费税的方式代替公路养路费；随后，逐步取消政府还贷的二级公路收费，转为政府提供的公共服务的一部分。“费改税”之后，公路的建设和养护又迎来了一个高潮期。

到今天，我们已经拥有世界上最长的高速公路里程。它还在继续延长，根据国务院批准的“国家公路网规划”，我国到2030年规划建设11.8万公里国家高速公路。考虑到地方高速公路规模，未来我国的高速公路规模预计在18万公里左右。

四通八达的公路网带来了巨幅联动效应，但是随着时间的推移，它也带来了巨大的养护挑战。《中国公路养护行业现状深度调研与发展前景预测报告（2023—2030年）》表明，公路建成通车后，一方面在承受车流和自然天气的磨损，另一方面道路的设计本身有它“保质期内”的寿命，比如道路和桥面铺装层的设计寿命一般为15年。这意味着，从客观上来说，我国的大部分公路都陆续进入了需要养护的阶段。

事实也是如此，随着对于公路的观念从“以建为主”向“建养并重”转变，全面养护时代已经来临。数据显示，2022年末全国公路养护里程535.03万公里，占公路里程比重为99.9%。在从“交通大国”向“交通强国”转变的过程里，还有大量的存量公路排队进入维养行列。该报告预测在2030年，我国公路将进入以运营维护为主的阶段。

资金缺口

和庞大的公路养护需求对应的，是庞大的资金缺口。

从客观上来说，我国的大部分公路都陆续进入了需要养护的阶段。

交通运输部公路科学研究院研究员朱志强等在2023年发表的《成品油税费改革对公路交通发展影响评估与建议》一文中指出，目前我国公路状况能维持现有水平，很大程度上依赖于近年来大规模新改建工程整体拉升了路况水平。若不考虑新改建路段，普通国省干线公路的平均路况水平将下降超过30%，这种以建代养的发展方式从长远来看是不可持续的。

由于养护资金不到位，公路建设初期修建的相当一部分农村公路路况较差，“油返砂”（有些由沥青铺成的道路因养护不当，沥青面层丧失变成了砂土路）问题普遍存在。经测算，全国普通公路养护资金需求约6000亿元，即便将替代原公路养路费的部分资金全部用于公路养护，再加上目前地方财政资金投入约1000亿元，每年仍然存在资金缺口约3000亿元。资金供需矛盾突出，将直接导致目前全国约40%的普通公路路况处于中差水平。

公路养护问题严峻，和公路的资金缺口有直接关系。

在2009年成品油税费改革前，地方政府每年每车征收公路养路费和其它附加项目费用，这是公路养护重要的资金来源。可是因为各地收费标准并不完全统一，部分省份为了提高养路费收入，采取比其他省份更低的标准征收，吸引了大量外地货车挂靠到当地缴纳养路费，造成了养护费交给了当地却很少甚至不使用当地公路的不公平、不合理状况。

改革之前，政府还贷的二级公路通过收费偿还修路的本金和利息。但随着还贷期限的逼近，由于监管机制的不透明，在公路相关收入的使用上，存在更重视建设、更急于还贷而不是公路养护的问题，公路养护无法得到切实的保障。

成品油消费税改革的推行，取消了公路养路费，也要求地方逐步取消政府还贷二级公路的收费。中央在成品油生产环节进行统一的税收，然后按照“基数+增量”的方式再返还给各个地方，同时对取消收费的政府还贷二级公路进行财政补贴。所以，替代原公路养路费的中央转移支付资金，成为普通国省干线和农村公路养护最重要、最稳定的资金来源。

在这个过程里，普通公路里程数依然在增加，人工、材料、机械等价格也在上涨，公路的养护支出迅速增长。但和公路里程不断增加的趋势相反的是，成品油税费改革转移支付资金2012年开始增速放缓，至2015年和2016年达到改革后转移支付资金最大规模2301亿元后，2017年开始不增反降，近5年一直保持在2224亿元，下降16.7%。

不仅如此，另一个收入来源，专项用于补助各地政府还贷二级公路取消收费后的债务偿还、人员安置、养护管理和公路建设的资金规模，也从2021年开始由260亿元减少到200亿元。

还有不能忽略的是，成品油消费税没有对电、车用燃气等能源形式进行收税，随着国内机动车能源多样化，单一的成品油消费税收入本身有下降的趋势。在日益扩大的资金需求面前，用于养护的收入却是滞后的。

上述为严峻的宏观情况。2019年3月发布的《“燃油税”改革的十年》提到，2011年初，在亚洲开发银行、能源与环境发展研究中心的支持下，国内展开了“燃油税改革后的公路建设和养护融资”技术援助项目。该项目发现，征收的燃油税的分配原则和程序并不透明，各省政府难以预测一个财政年度可以获得多少燃油税，虽然有通知表明当时年度要划拨的燃油税资金额度，但这笔资金往往要到年底才能收到，这给调整下一年度的筹资计划带来了困难。比如，在北方地区，由于天气原因，施工季节短暂，可能难以利用这笔资金。而如果划拨的资金无法利用，各省将面临撤销燃油税收入的风险，这意味着下一年度可能要缩减基础建设的规模。

公路里的特殊成员，以高速公路为代表的收费公路，也存在它自己的养护难题。刘雪飞在 《〈收费公路管理条例（修订草案）〉对高速公路发展的影响》一文中指出，目前高速公路行业发展经费的主要来源是银行贷款。有关数据表明，银行贷款等约占高速公路建设资金总额的2/3。高速公路偿还债务主要依靠通行费收入，每年的通行费收入相对于债务本金而言，量级明显偏小，高速公路企业存在较大的债务压力。实际上，从2014年起，我国高速公路企业的通行费收入就难以覆盖还本付息的支出。2018年，我国高速公路通行费收入为5168亿元，还本付息金额为7265亿元，缺口接近2100亿元。

成品油消费税的中央转移收入，不计算高速公路已经存在的巨大资金缺口，一旦收费公路结束收费还贷期，高标准的养护支出将会对地方公路的养护形成更大的挑战。

解决办法

总体来说，我国目前应对公路养护资金缺口的解决办法是开源节流，完善体制建设。

替代原公路养路费的中央转移支付资金，成为普通国省干线和农村公路养护最重要、最稳定的资金来源。

有学者提出，应该将成品油消费税的征收向消费环节后移，取消“价内税”去避免在生产环节征收的“偷税漏税”问题。有学者提出，将成品油消费税的征收种类扩大，将新能源也纳入其中，以达到增加税收的效果。也有学者对比了中国和西方的税率，提出我国燃油税还有可以增长的空间。

交通运输部公路科学研究院研究员朱志强等人，则建议政府加大成品油税费改革转移支付力度。根据国家统计局对能源消耗总量的统计数据，以汽油、柴油和燃料油消耗量以及成品油税费改革提高的单位税额测算，2020年仅这三类成品油消费形成的成品油税费改革收入，就超过3000亿元。

在当前情形下，建议加大成品油税费改革转移支付力度，增加增量资金转移支付规模；同时，建立基于公路养护资金需求的成品油消费税税率调整机制，结合国际油价下降抓住时机适当提高成品油消费税税率，以便增加成品油税费改革资金规模，有效解决公路养护的资金供需矛盾问题。

而对于收费公路，今年5月1日施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》延长了公路的收费期限，与此前特许经营权期限“最长不得超过30年”的规定相比，新规放宽到了“最长期限不得超过40年”，缓解了收费公路的债务压力。

收费期结束后，公路管理方依然有资格继续收费去维护公路养护安全。2018年12月交通运输部正式就《收费公路管理条例（修订草案）》向全社会公开征求意见。征求意见稿第十四条规定：“省、自治区、直辖市人民政府行政区域内所有政府收费高速公路债务偿清的，按照满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费。”政府收费公路结束偿债期后进入养护期管理收费，打破了现有依托成品油消费税筹集养护资金的局面。

除了开源之外，政府也力图完善公路养护行业的建设，引入社会资本—公路养护可由政府招标来自行选择养护公司。2022年1月1日，《公路养护作业单位资质管理办法》开始施行，为公路养护行业的标准化设定了门槛。

但如何确保“专款专用”，如何从“以建代养”的观念过渡，如何解决长期的负债缺口，如何完善“税改费”机制以调动地方政府的养护积极性，这些才是我们即将面临的更加具体的问题。