人口小县机构改革，如何走出“精简再膨胀”怪圈

2024年7月初，李行所在的山西省A县也开始进行机构改革了。

改革的风已经在山西吹了4年。自2020年以来，山西省已陆续在省内多个县开展机构改革试点，忻州市河曲县、临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县都在其中。据此前媒体报道，2024年山西约有5个县成为改革试点县，A县是其中之一。

面临改革的县有一个共同的名字——“人口小县”。在山西省，这些试点县的人口都不足20万。根据第七次全国人口普查的数据，在山西省117个县级行政区中，常住人口不足20万的有47个，不足10万的有16个。

随着城市化进程加剧，小县人口外流，机关事业单位的编制数量没有缩减，造成财政供养人员比例失衡。而这些小县往往经济发展水平不高，财政支出主要依靠上级转移支付。

针对这一问题开展的机构改革，期望能通过精简机构与编制人员，降低县域的行政成本与财政负担；更进一步，提高县域治理效能，推动县域高质量发展。

不只是山西。近年来，人口小县机构改革也逐渐在甘肃、内蒙古、安徽、青海、湖南等地推开。

各地政府披露的数据中，机构改革的精简成果显著。而在数据背后，如何进一步巩固改革成果，避免落入“精简再膨胀”的怪圈，是未来各地需要持续面对的问题。

大部制

要达到“精简机构精简人”的目的，人口小县的机构改革多采用“大部制式”的改革方式。具体而言，便是将职能相近的党政机构进行重组整合，坚持“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责”。

大部制得以在精简机构的同时提高政府效能。苏州大学地方政府研究所所长、教授沈荣华在《大部制》一书中写道：经验表明，政府分工过细、机构设置过多，必然导致职能交叉、政出多门、多头管理、推诿扯皮等问题，成为影响政府效能的体制性障碍。综观当代世界各国，发达国家的政府普遍实行大部制，我国也从2008年的第六次政府机构改革开始探索大部制改革。

以第一批进行改革的河曲县为例。县委办与县政府办、县委宣传部与县文化和旅游局等实行合署办公，即一套机构、两个名称。县委编办、老干局并入组织部；县委统战部与县工商联机关整合；县政府办公室承担的外事，对台、港澳工作职能，划入县委统战部；县信访局并入政法委。

同时，原发改局、工信局、能源局、商务局及教育科技局科技方面职能整合，组建发改工信和科技商务局；民政、人力资源和社会保障等部门职能合并；自然资源、林业部门职能合并；县住建局、交通局合并。

李行是A县的巡视办主任。他告诉南风窗记者，A县的改革“基本上是按照头一批（试点县）那样去践行”，机构合并的情况和全省其他县差不多。但也有因地制宜的部分，由于A县是绿化重点县，因此林业局被单独列了出来。

据2022年《法治日报》报道，改革完成后，河曲县党政机构由36个精简为22个，领导职数由135名降为114名，涉改事业单位由186个整合为40个，事业编制数由1964名核减为659名。

对于中青年干部而言，领导职数的精简带来的是晋升通道变窄，“没有盼头了，有些人责任心就不强了”。

数字的精简带来的是行政成本的下降。在总人口12.4万的河曲县，财政供养人员比例由改革前的32比1提高到40比1。2022年《法治日报》报道提到，随着党政工作部门和事业单位减少，公用经费支出减少了367万，下降8.2%。编制精简后，人员工资等支出减少了1.33亿元。同时，由于各机构合并，办公场所更加集中，空出办公用房1.05万平方米。

审批效率也随之提升。以城市规划、土地规划、林业规划为例，改革前由3个部门审批公示，改革后统一由县规划和自然资源局审批。《法治日报》报道记录，副县长兼任局长后，减少了请示层级，仅办理流程和公示时间至少可缩短14个工作日。

成果浮现的同时，改革也会在合并后的机构内部带来“阵痛”。

各层级的领导有所变化。A县和此前的试点县一样，机构撤并后，过去的局长成为常务副局长，而县委常委或副县长等县领导兼任新机构的局长，担任这些局的党组书记、法定代表人。

这一定程度上影响了现有人员的工作积极性。李行说：“原来的局长，现在成了副局长，改革以后他积极性不高了，因为主职主责不在他，全都压到局长身上。”而对于中青年干部而言，领导职数的精简带来的是晋升通道变窄，“没有盼头了，有些人责任心就不强了”。

针对这些情况，第一批改革的河曲县构建了“实绩档案+综合考评”的评价体系。据《法治日报》报道，2021年至2022年，河曲县先后提拔重用17名担当作为干部，表彰奖励10个先进单位和30名优秀干部，免去履职不到位的2名“一把手”和1名副职，以解决如何“干得好”的问题。

李行也认为，“阵痛期”的存在是必然的。“改革的过程要牺牲一部分人的利益，目前大家都是摸着石头过河。”

事实上，人口小县的大部制改革在此前已有多次实践。陕西省黄龙县、湖北省随州市等地，都通过这样的方式进行过机构改革。但这几个地区的机构改革并没有得到长期的巩固和推广，而是在机构合并、精简之后，逐渐又改回了原本的体制。

黄龙县的变化尤为典型。据2001年新华社报道，自1994年以来，黄龙县为了缓解财政压力，用过许多办法来精简机构。1994年，全县最终撤并了党政事业单位58个，仅县直机关就减少了228个吃财政饭的人员。然而，在改革进行了五六年之后，财政供养人员比改革时增加了1100多人，不少合并的机构又恢复了原貌。

这被称为机构改革“精简再膨胀”的怪圈。中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯指出，这种情况并非个例：“通过改革降低政府行政成本，提高政府运行效率，这是党政机构管理永远要追求的目标。然而我们虽然经过多次改革，但过去很多改革都没有走出精简、膨胀、再精简再膨胀这个怪圈。”

上下不对应

“精简再膨胀”的怪圈为何产生？

复旦大学国际关系与公共事务学院教授竺乾威长期关注机构改革，他在论文《地方机构改革的困境：人口小县大部制改革思考》中，将机构改革后产生的“上下不对应”，总结为导致这种怪圈的主要原因之一。

“上下不对应”，即下级机构与上级机构之间，并非一一对应设置。这与改革采取的大部制方式有关，多个机构合并，且领导职数减少后，上级与下级的机构之间原本的一一对应被打破。在过往的机构改革中，往往出现一个下级部门要对应多个上级部门的情况。

“过去是上面千根针，下面千条线，现在是上面千根针，下面一条线。”李行说。

河曲县就出现了这种情况。《法治日报》报道提到，改革后人员的减少导致部门运转吃力。如改革后的县发改工信和科技商务局法定职责23项，24个编制只有11人在岗，内设的发改股连事业编制人员在内5名工作人员要对接市发改委等多个部门。

在随州，上下不对应同样导致人员繁忙。据官方媒体2008年报道，改革后，随州市有部门事业单位加挂了七块牌子。当时的随州档案局负责人介绍，随州市档案局与市档案馆、市党史办、市地方志编纂办公室四块牌子、一套班子，仅有12个编制，且接受采访时“还有2个没有到位”。

“局长当科长用，科长当科员用。”这是当年用来形容随州政府人手不够、办事捉襟见肘的一句话。连随州市机构编制委员会主任夏明元的司机都身兼三职，既是司机，又是通讯员和打字员。

上下不对应也会带来上下沟通、运作的不畅。例如，黄龙县改革后，上级主管部门对绝大部分被撤并的部门，“是开会不通知，文件不下发，该给的资金也不再下拨”。黄龙县各部门一度需要备两套章，一套新章在县里用，一套老章到省、市用。因为盖着新公章的文件，上级部门就是不承认、不接受。

这也影响到下级机构获得的资源。随州市改革期间，省里要求将市农村能源推广中心作为一个副处级机构设置，而随州把该机构作为农业局的一个科级单位内设机构。于是，省在安排新农村沼气改造计划时，就因“机构未按他们的要求设立”，在2006年将原拟下达给该市的1万口沼气改造目标削减为5500口，相应减少经费投入450万元。

“过去是上面千根针，下面千条线，现在是上面千根针，下面一条线。”

竺乾威因此在论文中总结：“这种将机构合并的大部制式改革在解决了部门横向的职能重复、运作不畅的同时，增加了与上级部门协调的成本。”

而即使要实现横向的部门内部工作效率提升，也需要时间。李行向南风窗记者透露，目前A县的改革还是一种“物理变化”，即机构形式上合并了，但业务上还未深度融合，部门内部还是各管各的，“化学反应还没有产生”。

改革需要在纵向沟通与横向沟通两种成本之间权衡。而黄龙县和随州市的改革，在两种权衡中回归了原有的结构。据《农村工作通讯》报道，黄龙县改革两年后，那些被精简掉的机构又纷纷回来了。一些上级明文规定要单独设立的部门，或是上级要求由经济实体（企业）转变为行政主管部门的机构，“凡是上面发了文的”，都进行了恢复。

因此，黄龙县有人曾形象地总结说：“下改上不改，改了也白改。”

难解的结

“上下不对应”带来的诸多问题，部分已经在山西的人口小县改革实践中得到了重视。

据《法治日报》报道，为了理顺上下衔接问题，河曲县建立了“一对多”“多对一”的运行机制。对上制定市县机构业务对口情况表，对下细化对应关系，形成县直单位与乡镇党政机构对应关系表。在部门内则成立由副局长任组长、内设股室（科级工作部门的内设机构）和对应事业单位人员任组员的工作组，负责相应领域工作任务落实，有效解决“一对多”衔接不到位的问题。

而更难解决的，则是由改革带来的工作量加大的问题。大部制式改革所进行的，只是机构形式上的合并，各机构原本的职能并未随之减少，且在改革过渡期，机构内相应的工作人员也并未显著减少，为何合并后会产生“上下不对应”的情况？

在李行的观察中，领导职数的减少是主要原因之一。即使机构所对应的政府职能未减少，权责却在改革后得到了集中。他举例，过去每个单位的局长都能直接对接上级，合并后，主要责任都归到新局长身上，成了一个局长对接多个上级，“局长把这些单位的会开了，就啥时间也没有了”。

这也导致了另一方面行政程序的增加。李行了解到，副局长可以替局长去参加部门会议，但身为副职无法直接拍板决定，因此还要开完会再向局长汇报、传达会议内容，再商议决策。这种权责划分有时也导致部门内部推诿扯皮。这样一来，效率反而有所降低。

“承担责任的人一个人忙不过来，不承担责任的人人浮于事。”李行总结。

究其根本，机构改革将机构、领导职数进行了精简，需要县里完成的工作却并没有减少。西南地区一位机关单位人员告诉南风窗记者，因为完成不了工作，很多县级机关会去其他的事业单位借调人员来分担。

可见，机构的精简与膨胀，有着两套不同的逻辑。人口小县推行机构改革，是基于经济发展的逻辑，直接目的在于减少县一级的财政供养人员；但县级机构之所以存在这么多财政供养人员，是因为上级安排了相应的工作需要完成。两种逻辑并不统一，还存在一定的矛盾。

人员精简的背后，更应该精简的是“事”。

人员精简的背后，更应该精简的是“事”。

随州在改革期间就有精简“事”的意识。时任随州市机构编制委员会主任夏明元在接受媒体采访时谈到，改革后，部门内部逐渐学会了统筹安排，“慢慢养成了‘不该开的会不开，可以不下乡的就不下乡，不用发的文件就不下（发）’这些好习惯”。

近年来，我国也在持续推进基层减负，整治诸如文山会海、过度留痕、层层签批等形式主义现象，让基层投入干真正有必要的实事，而非只在形式主义中消耗精力。

人口小县的机构改革还在铺开。

《经济观察报》根据第七次人口普查数据统计，除西藏和新疆两个边境省份外，全国共有414个人口小县，且它们大多分布在GDP水平不高的中西部省份。未来，这些县域或许都将面临改革的抉择，而如何从此前的改革中汲取经验，着力走出“精简再膨胀”的怪圈，是它们需要思考的问题。

（文中李行为化名）