城市发展是去解决问题，而不是解决集聚

城市的发展遵循“规模经济”的规律，人口会从农村集聚到城市，从小城市集聚到大城市，从城市的外围集聚到中心城区。

这是陆铭教授在新书《向心城市》里的核心观点。陆铭是上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，也是南风窗“为了公共利益”2021年度经济学者。从上一本《大国大城》，到这次出版的《向心城市》，他的关怀是一贯的，关于城市化问题的思考则更深了。

在陆铭教授看来，高人口密度，不一定是城市问题的根源，反而可能是解决拥堵、污染等城市问题的出路，与一些城市担心庞大人口带来城市病与治理压力，于是疏散人口、控制人口规模的思路不同，他认为，公共政策的制定应该尊重人口聚集的普遍规律，减少乃至消除阻挡人口流动的制度障碍，为市民提供均等化的公共服务。

而为期已快三年的新冠疫情，给我们的城市提出了前所未有的艰难挑战，也重新提示我们，城市已然是一个分工深化的复杂系统，难以为人力任意掌控。居民的正常生活有赖于城市系统的正常运转，防控疫情的意愿和努力也应当尊重客观的经济规律和科学规律。

以下是他接受南风窗专访的答问。

人口聚集是城市发展规律

南风窗：改革开放以来中国人口流动的大方向是“孔雀东南飞”，这些年出现了人口向新一线、二线城市、西南地区流动的新动向。据你的观察和研究，一线城市还能展现往日的吸引力吗？

陆铭：其实西南地区的人口增长主要集中在成都、重庆这两个国家级中心城市周围，以及类似于贵阳、昆明这样的省会级城市，西南地区并没有普遍成为人口集聚地区，依然存在大面积的人口负增长地区。

至于人口向新一线、二线城市集聚，有很多复杂的成因。其中最重要的，是构建全国统一大市场、畅通国内大循环的一体化进程，首先是从省内开始推进的。相对来讲，跨省的畅通循环和一体化比较滞后，尤其在社会保障、公共服务均等化这些领域更是如此，所以人口流动更倾向于在省内。

同时，在一些省会级城市或者非省会的大城市，也的确形成了产业集聚。有一些城市，在先进制造业、先进服务业，包括数字经济、互联网+等新经济方面的成长都可圈可点，形成了新的区域性增长极，这些都是导致人口流入的动因。

而在一线城市，一些过去遗留下来的短板还在，如户籍制度改革没有到位，市民化推进得不够快，外来人口公共服务均等化依然存在一些制约，外来人口随迁子女的本地入学等方面仍供给不足，应对人口增长的基础设施建设也难以一蹴而就。虽然许多城市现在已经加大投入，但距离满足潜在的人口增长需要，仍然有很大空间。

在住房方面，政府虽然提出“一城一策”，要加快建设廉租房和公租房，但这个过程也需要时间。住房供应的不足和高房价，以及公共服务的短缺，都成为人口流入的制约因素。再加上近三年的疫情冲击，对一线城市这样服务业占比非常高的城市产生了不可忽视的影响。而服务业中的大量就业群体，实际上就是外来人口。

这几个因素叠加，使得一线城市人口流入的速度有所放缓，但如果从经济的发展规律，从畅通国内大循环和更高水平的改革开放来展望，一线城市应该会持续加快户籍制度改革和外来人口市民化进程，在外来人口的公共服务均等化、随迁子女的教育供应、基础设施和住房供应等方面，都会有新的改革举措。

同时，推动中国经济的创新，大量集中在一线城市；要打造国际消费中心城市，一线城市有雄厚的实力；服务业在经济中占比越来越高，对从业人员的需求大。这些因素的叠加，都有可能在未来进一步释放一线城市对人口的吸纳力。

南风窗：过去基于对人口增长的信心来进行城市规划发展的前提正在改变，中国的人口增长率已极低，未来可能进入负增长，老龄化和少子化趋势加剧，我们的城市发展面临什么样的挑战？城市建设的思路需要做出什么样的改变？

陆铭：其实前一轮中国快速的城市化，所谓基于人口增长，并不是中国的总人口增长，因为最近20年，中国总人口的增长并没有那么快。过去驱动城市化进程的动因，是人口从农村向城市的迁移，导致城市产业发展、人口集聚，以及对于城市建设用地和空间拓展的需求。但与此同时，有一个问题却被严重忽略了，那就是在全国城市化水平提高时，各个地方的人口空间布局在发生重大变化，而这恰恰是我在新书《向心城市》中所说的。

几个因素叠加，使得一线城市人口流入的速度有所放缓，但如果从经济的发展规律，从畅通国内大循环和更高水平的改革开放来展望，一线城市应该会持续加快户籍制度改革和外来人口市民化进程。

从第六次人口普查到第七次人口普查，观察这十年间中国人口流动方向的变化，可以看出，人口增长的地方，主要是东部沿海地区以及中西部和东北一些大城市周围。大约有40%的地级市出现了总体人口的负增长，其中一半地级市出现了郊区、农村和中心城区均人口负增长，成为了真正意义上的收缩城市。

一段时间以来，由于社会各界没有充分认识到人口会向着地理条件比较优越的地区集聚，以及现代化水平提高会驱动人口向大城市集聚这样的规律，在全国范围内普遍出现了以城市面积扩张为主要表现的城市化进程。很多地方新建了大量的工业园、新城，还有基础设施，有一些新城建得还特别大，密度特别低，距离老城很远。这种新城建设模式，没有意识到城市发展的规律，即人口要集聚，人流、物流、信息流的便捷度要提高。

于是，一些地方出现了人口增长乏力，甚至人口负增长。不仅新建的房子和基础设施被闲置，连原来的老城区都有可能出现人口的流出和建筑的闲置。未来随着中国人口负增长时期的到来，老龄化和少子化的趋势越来越明显，要使整个国家的经济可持续增长、城市养老体系得以维持，在城乡间和地区间劳动力资源的空间再配置，就是中国发挥第二波人口红利的必由之路。

“人往高处走”，人们会去选择更高的收入、更充分的就业机会和更高质量的生活，未来人口流入和人口流出两种地区的分化将越来越明显，国家需要考虑如何在人口流入地增加公共服务和基础设施投入，在人口流出地实施减量规划，收缩建设用地总量，公共服务向中心城区集中。

如此，整个国家经济增长上去了，养老资源也会更多，国家再通过二次分配来让人口流出地区共享经济发展的成果，主要方式是中央向地方的财政转移支付，以及各地方之间的横向财政转移支付和相互帮扶，以此来体现社会主义国家共享经济发展的体制特色。

公共服务应当缩小市民的生活质量差距

南风窗：在大城市，普通劳动力所面临的还是一个制度上不友好的环境。据你的观察和研究，这种歧视性环境对城市发展的长期影响是什么？

陆铭：一个城市的发展，需要各种各样的劳动力，当然它也就需要在公共服务、就业机会、收入增长等方面实现“人民城市为人民”的理念。其中的经济学逻辑在于，不同技能的劳动力，不同产业的劳动力，相互之间有强大的互补关系。

经济学研究中，有一个概念“技能互补性”，是指一座城市会在两个动力之下同时产生对于高技能和低技能两种劳动力的需求。即便在高大上的产业里，也需要普通操作工所从事的辅助岗位，如司机、行政人员、后勤，以及不同行业之间互补性非常强的岗位，如城市清洁、安全保障，还有快递。与此同时，居民生活水平逐渐提高，也会产生对生活服务业的大量需求，如餐饮、娱乐、家政服务、老年护工等。

如果我们不能客观公正地看待人口集聚趋势，在政策上仅仅喜欢吸收高学历的劳动力，而对于低学历劳动力在公共服务等政策上有一些歧视性待遇，就会对城市产生很多隐性的负面后果。

首先是社会不和谐。按道理，一个城市的保障性公共服务，例如公立教育、廉租房、公租房，应该更加倾向于收入较低的群体，相反，收入较高的居民可以通过市场购买来获得相应的服务。但如果我们把户籍身份跟教育程度挂钩，那么公共资源反而去补贴了一些潜在的高收入者。本来均等化的公共服务应该缩小人与人之间的生活质量差距，但在传统政策下，可能适得其反，对于城市的和谐发展非常不利。

第二个连带的后果是流动人口不能市民化，难以在所在地安居乐业。事实上，流动人口分为两部分，一部分已经稳定就业和长期居住了。根据我们掌握的数据，在流动人口当中，也就是没有本地户籍的外来人口当中，大约有一半左右的人，在本地居住年限已经超过五年，有20%的人甚至居住超过十年，那么这部分人口，就面临着公共服务不能均等化的局面。

另外一部分流动人口，由于户籍改革没有到位，市民化进程没有完成，他们对城市的融入感很差。而现在的城市，越来越需要一个人在其中稳定居住，提高他的人力资本积累和城市生活经验积累，但是流动人口会面临积累人力资本和生活经验的障碍。

很多地方新建了大量的工业园、新城，还有基础设施，有一些新城建得还特别大，密度特别低，距离老城很远。这种新城建设模式，没有意识到城市发展的规律，即人口要集聚，人流、物流、信息流的便捷度要提高。

第三是劳动力短缺。由于对流入人口的政策环境不够友好，实际上，在一些大城市也产生了人口集聚速度放缓的现象。尤其今年，几个大城市先后出现了比较大的疫情冲击，导致大量外来人口离开他们工作的城市，这进一步加剧了劳动力的短缺。而短缺的结果必然导致生活服务业的成本上升，这对于一个城市改善生活质量、加强对于各类人才的吸引力并不利。

我再次呼吁，一定要改变一种传统思维，即一个城市只需要大学生、研究生。事实上，一个城市高大上的产业发展越多，人口集聚越多，越需要一些学历并不高的劳动力在各种类型的岗位上提供支撑性的服务。

南风窗：最近两三年的疫情暴露出我们城市什么样的问题？疫情的冲击是否也对你的学术思考带来一些新的提示？

陆铭：疫情暴露出来的主要问题是，我们的城市在应对重大的公共危机时，应急机制不健全，各种准备不足。在各种应对疫情的政策里，“以人为本”做得不到位，法治方面也有一些短板，以至于在防控过程中出现了一些不如人意的地方。比如在疫情防控期间，出现了一个城市人流物流全部静止的状态，这说明我们对于如何保障城市的正常生产生活，是考虑不足的。

疫情的发生提醒我们，一个城市在促进经济增长、创造就业机会和消费的多样性的同时，也需要考虑一些潜在风险。反过来说，持续将近三年的疫情及其防控措施，也让我们从另外一个角度看到了城市经济的本质。

借这个机会，我想谈两点。第一，城市是一个非常复杂的生态，各种各样的人群、行业，深化分工，相互合作，尤其是生活服务业，为保障城市的正常运转和居民生活起到了非常重要的作用。在城市处于静默期时，我们的生活出现了各种各样的不便利，反过来恰恰印证了在常态情况下，已深化分工的生活服务业对于城市的运转产生了多么强大的作用。

这提醒我们，一定要为城市的生活服务提供大量的保障人群。要重视他们为城市所做的贡献，并且要为他们的公共服务均等化和融入城市创造条件，而不是选择回到原子式的、没有分工的状态来规避风险。就像我最近一直在说的那样，我们从来不否认也完全无法避免在人口集聚的城市，还可能不断出现这样和那样的风险和问题，但我们永远是去解决问题，而不是解决集聚，不是通过停止发展和倒退来回避问题，而是通过发展来解决问题，在解决问题中实现更高质量的发展。

另外，疫情期间的一些防控举措，又让我们更为深刻地认识到城市一体化过程中，中心城市和其他城市之间的紧密联系。一段时间以来，一些中心城市的经济增速和人口增速似乎放缓，人均GDP的水平和外围城市的差距在缩小，甚至被反超。社会各界对于中心城市的重要性的认识，开始有所下降。但其实，中心城市的作用主要体现在它的现代服务业—包括金融、贸易、研发、设计、咨询等—能够赋能于城市群内部其他城市的制造业，全国性的中心城市，有可能赋能于整个国家，甚至跨越国界。