从安全战略看美国之变

10月12日，美国最新版《国家安全战略》报告终于出炉。自1987年以来，每位美国新任总统都会发布这样的报告，阐述其政府对世界局势的判断，以及美国的应对之策。报告的发布时间，一般是在新任总统任期的第一或第二年。截至目前，拜登政府的发布时间是最晚的（原定3月发布）。推迟的官方解释是俄乌冲突，但拖到“史上最晚”的根本原因，还是因为美国认为自己遇到了冷战结束以来未曾有过的挑战。

“后冷战时代彻底终结”“塑造未来的大国竞争”，这是《国家安全战略》里列出的美国面临的两大“战略挑战”。与此同时，该报告也认为，“没有哪个国家处于像美国这样能赢得竞争的更好位置”“世界对美国领导的需要如以往一样强烈”。从这样的“判断”不难看出，美国的政治精英们，想的是延续那个“领导世界”的后冷战时代。

所想与所能之间有多大距离，对比一下历任美国总统的国家安全战略报告，或许能看得更清楚。

“不安全”报告

在当今世界主要大国中，有不少国家都发布国家安全战略报告或者类似的官方文件。但论国际舆论的关注热度，没有哪个国家能与美国相比。毫无疑问，这反映了美国长期以来世界地位的独特之处。

根据美国国会1986年通过的《戈德华特—尼科尔斯国防部重组法》，总统必须每年向国会提交一份国家安全战略报告，阐述美国在世界范围内与国家安全相关的利益关切、风险挑战以及政府的应对策略。截至目前，美国总共发布了17份国家安全战略报告。

这17份国家安全战略报告的内容，大体上呈现了冷战末期到21世纪第二个10年世界时局的变化。当然，是美国视角下的变化。既然是安全战略报告，那么“安全”无疑就是主题词。通过对比最近几年报告中这个词出现的频率，以及对安全威胁的认定，能明显感知美国的“安全观”在经历何种变化。

通过检索可以发现，“安全”这个词在2015年的报告中出现了136次，2017年是127次，2022年增加到183次。而与“安全”密切关联的“挑战”，同期出现的频率分别是27次、34次和96次。

“安全”和“挑战”被重复的次数越多越多，凸显的是美国越来越强烈的不安全感。结合“威胁认定”来看，这一点在2022年版的《国家安全战略》中体现得尤为明显。这份报告在美国的“全球优先”章节，把“竞赢（outcompete）中国与遏制俄罗斯”放在第一部分。该报告把中国视为“美国最大的地缘政治挑战”，是“唯一一个既具有重塑国际秩序意图，又有越来越多的经济、外交、军事和技术实力来推进这一目标的国家”。对于俄罗斯，该报告称是“国际和平与稳定的直接和持续威胁”。

值得注意的是，该报告正文把中国和俄罗斯单列出来作为小标题。这种“单列国家”的做法，在此前美国的国家安全战略报告中从未出现过。即便是同样把中俄视为战略竞争对手的特朗普政府，2017年的那份报告里“中俄挑战美国”的论述，也只是放在“竞争的世界”标题之下。拜登政府的报告里这种刻意凸显，除了不言自明的用意，客观上也在放大美国的不安全感。

另一个能凸显美国不安全感增加的，是其对世界经济和贸易态度的变化。2015年的报告里，能明显读出奥巴马政府“亲贸易”的心态。那份报告用大量的篇幅，描述构建“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）与“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”（TTIP）谈成后，庞大的自贸区如何“重塑全球经济秩序”。特朗普政府2017年发布的报告，不仅没有了那样的雄心，而且还充满了对自由贸易的怨气。

对比最近几年美国的国家安全战略报告，会有这样一种感觉，即拜登政府发布的更像是“不安全”报告。

拜登政府的报告称“美国的繁荣依赖于公平和开放的贸易和国际经济体系”，但其对贸易的态度，可以说是奥巴马与特朗普的混合体，提及了谈判结果还在风中飘的“印太经济框架”（IPEF），但也不再谈自由贸易。“经济安全即国家安全”，这样的表述出现在2017年报告的显要位置。虽然2022年的报告里没有这样的字句，但以安全视角来看待和布局经济议程的思维跃然纸上。不难看出，在奥巴马政府之后，美国经济上的不安全感也在增强。

把“科技”列为独立的章节，也是拜登政府国家安全战略报告的首创。“未来10年，关键和新兴科技很可能重组经济、变革军事和重塑世界。”这样的判断，显然是感受到了被奋起直追的压力。对比最近几年美国的国家安全战略报告，会有这样一种感觉，即拜登政府发布的更像是“不安全”报告。作为目前世界上最强大、维护国家安全手段最多的国家，美国如此强烈的不安全感，无疑会给自身以及整个世界带来深刻影响。

“领导”的迷失

拜登政府给不安全感开出的药方，是美国要继续领导世界。但如果仔细分析应对方案，能明显感觉到说辞与行为的分裂，政策的不连贯甚至逻辑混乱。

拜登曾经撰文称，“我领导的政府将为美国人民在全球经济中取得成功提供条件，为中产阶级制定外交政策”。但入主白宫后，拜登的外交重心来了个乾坤大挪移。从近两年的外交行为来看，拜登政府显然对中美战略竞争更卖力。新版《国家安全战略》里，“中产阶级”几乎被遗忘（仅提及2次），而“竞争”却出现了44次。美国昆西国家事务研究所学者马库斯·斯坦利注意到，拜登政府的话语，已经从“服务于中产阶级的外交”，转向了应对“民主与专制的世纪大对决”。

或许，拜登欠美国的中产阶级一个解释。因为这样的变化，触及的绝不只是政策上的调整，而是会影响整个国家的战略大方向。美国学者迈克尔·史文和杰克·维尔纳在最近的文章中指出，拜登政府的《国家安全战略》，试图解释如何让美国赢得民主与专制在全球范围内的对决。“这样做的话，那这份文件就暴露了华盛顿雄心与能力之间的巨大鸿沟，而这个鸿沟将危及美国，将其拖入塑造全球秩序、赢得大国竞争这种长期而且很可能徒劳的危险企图中。”

对于这种事实上的新冷战前景，拜登政府试图做“淡化”处理。美国总统国家安全顾问沙利文，在介绍新版《国家安全战略》时表示，“这份战略做了明确，我们避免仅以战略竞争的视角来看待世界”。但无论从哪个角度看，竞争的火药味更浓都是这份报告的突出特点。奥巴马政府时期的助理国务卿丹尼尔·拉塞尔在接受媒体采访时说：“经过21个月的酝酿，该战略明显地转向压倒性地强调与中国的竞争，尽管它声称要避免仅通过战略竞争来看待世界，但与中国竞争充斥着每一个章节。”同时并存的“淡化”与“强化”，逻辑上如何自洽？

但是，拜登政府把逻辑不自洽的问题，切换成了“在竞争时代维持和增加国际合作”的话题。新版《国家安全战略》将其称为“双轨策略”，即一方面与盟友、志同道合的国家一道与战略对手竞争；另一方面，与包括战略对手在内的国家一起应对跨国挑战。沙利文表示，他相信美国能成功做到齐头并进。但如何做到两者兼顾而且还能成功，沙利文没有说，报告里也没有只言片语。事实上，这也成了很多美国学者在解读报告时密集追问的问题。

美国布鲁金斯学会学者安德鲁·杨认为，捍卫“自由、开放、繁荣、安全的世界”，战略报告这个目标可谓雄心勃勃，但如果痴迷于“竞赢”中国，美国能维护国际秩序吗？拉塞尔表示，这份报告承诺建立最广泛的联盟应对全球挑战，但没有中国的参与很难做到，而且报告里也没有透露如何才能确保这样的合作。在迈克尔·史文看来，拜登政府锁定中美竞争的零和思维，排除了两国在很多领域达成一致的可能性，客观上阻碍了合作的发生。

马库斯·斯坦利认为，拜登政府的国家安全战略体现了“惊人的精神分裂”，在“雄心勃勃地承诺要领导全球合作应对跨国挑战”与“描述近乎不可调和的世界对抗”之间切换。他在文章中写道，该报告给人的总体印象是，美国外交政策制定者们似乎理解合作的必要性，但好像又对使合作成为不可能的世界分裂趋势无能为力。至少从目前的情况来看，拜登政府对世界的“领导”，更浓的色彩是迷失。

缺失的自信

“美国在世界的领导角色从未如此重要，如果我们在海外展现领导力，我们就能使美国更加安全、更加繁荣”，如果不标明这句话的来源，估计有人会以为来自拜登版的《国家安全战略》，因为类似的字句在报告里并不难找。拜登政府的外交行为与政策表态，都在彰显“美国领导”的必要性。这话的出处实际上是1994年版的美国国家安全战略报告。作为第一位真正意义上后冷战时代的美国总统，克林顿在报告中把美国的“不可或缺”体现得淋漓尽致。

目标可谓雄心勃勃，但如果痴迷于“竞赢”中国，美国能维护国际秩序吗？

同样的“领导”，内心底色是不一样的。这一点，在美国对华态度上体现得尤为明显。克林顿政府时期的美国，充满了自信和乐观。1998年首次访华时，克林顿说：“一个稳定、安全、开放、繁荣的中国，对美国是有利的。”这样的表态，一直持续到奥巴马政府时期。2015年美国国家安全战略报告写道，“美国欢迎一个稳定、和平、繁荣的中国崛起，我们寻求与中国发展造福于我们两国人民、促进亚洲和世界安全与繁荣的建设性关系”。

特朗普成为总统，是美国悲观和不自信在“上层建筑”的集中爆发。情绪传导到政治层面需要时间。根据盖勒普的追踪调查数据，美国人上一次对国家发展感到满意的比例超过一半，还是 2004年1月（55%）。此后，这个比例再也没有超过50%，最近一次调查（2022年9月）的比例是21%。中美关系成了美国不自信情绪的牺牲品。奥巴马政府之后，美国的对华政策表态，再也没有了“欢迎”，战略竞争成为主导话语。

不只是对华态度，美国整个战略心态都在发生变化。欧洲外交关系委员会学者卡尔·比尔特，在对比了近年来美国的几份国家安全战略报告后得出了这样的结论：2015年报告中美国所展现的乐观和自信，被对一系列战略趋势的深度忧虑所取代。奥巴马政府时期的报告里，找不到国际机制“伤害”美国的论述，但对国际机制的不满，特朗普与拜登的报告里，都能找到。很难否认，这种受害者心态，反映的是战略上的不自信。

“决定性的10年”，这个表述在美国新版《国家安全战略》中出现了6次。而且，这也是美国所有国家安全战略报告中，首次以具体的时间维度来预判重大战略问题。根据这份报告，中美竞争谁输谁赢与世界的未来，都取决于接下来的10年。对于某个国家和整个世界来说，10年都是历史中的一瞬，那么拜登政府为何表现得时不我待，而且还是以“对决”的心态呢？如果有自信，完全可以更加从容淡定。

美国学者丹尼尔·德雷兹纳，在今年7月发表在《外交事务》杂志的文章中写道，“悲观的政府无法专注于遥远的未来，因为他们坚信必须在当下采取行动，从而避开一个更加危险的未来世界。而对于未来抱有积极期望的政府，则坚信国家会持续崛起。这就使得决策者有了更长远的眼光，能够投资于需要更多时间才能获得回报的实力形式，比如全球治理、文化外交、长期联盟和伙伴关系等”。