拜登1.9万亿救助法案闯关

今年3月14日，去年年底生效的“每周300美元的联邦失业救济”额外福利即将到期。拜登计划在总额1.9万亿美元的“美国救援计划”中，以“每周400美元的联邦失业救济”加以接续。

“美国救援计划”更有名的部分是，为大多数美国成年人提供的现金支票，额度高达每人1400美元，加上去年年底特朗普颁布的“9000亿美元联邦救助计划”中的每人600美元，总额度将达到民主党籍国会议员一开始所要求的每人2000美元。

但不像奥巴马在当政首年于国会两院同时拥有近60%的本党议席，拜登此刻在国会拥有的政治优势非常微弱。民主党推动纾困立法，必须另觅他途。

似强还弱，周旋寻路

早在上台前的1月14日，拜登就公布了总额1.9万亿美元的新一轮刺激方案（包括3500亿美元用于援助地方政府，1700亿美元用于教育机构，500亿美元用于病毒检测），引发市场和大众的兴奋情绪。

但多数共和党籍国会议员认为，拜登救助计划的众多项目之中，有些并非必要，有些亦非急需，有些标准太松，有些规模过高，总之花费太多。

面对质疑，拜登阵营最强辩手—珍妮特·耶伦应时而至。1月19日，耶伦作为财政部长人选，出席参议院的确认听证会。她为拜登方案奋力鼓呼：“就是现在，在利率处于创纪录低位的情况下，我们能做的最明智的事情就是采取大规模的（刺激）行动。”

但共和党人依然兴趣寡淡，拜登的各种游说收效甚微。于是，民主党开始转向强硬，放出推进立法进程的信号—众议院议长、民主党人佩洛西称，将在2月初对新冠救助议案进行投票。

拜登的强势其实建立在脆弱的基础之上，民主党在本届（第117届）国会中的地位，可谓似强还弱。虽然取得了名义上的多数党地位，但民主党在参议院仍要依赖两位无党派独立人士的支持，才能与共和党平分秋色；在众议院，其多数优势也有所萎缩，被共和党将差距追成10席。

共和党人对此当然一清二楚，故在重要分歧上毫不退让。现金支票的发放金额和领取资格就是焦点之一。拜登方案提出，针对除高收入阶层之外的人群，向每个成年人发放1400美元。特朗普时期通过的两次救助法案，类似项目的金额分别是1200和600美元。

以上三次方案的实际操作标准较为繁复，但指导原则一脉相承，即对单身成人、成家夫妇和未成年子女的情况都予以考虑。譬如在特朗普时期，成人领取资格大致依据收入划线：年收入低于7.5万美元的成人，可以全额领取；收入高于此标准的，随收入上升，领取金额逐级递减，直至为零。未成年子女一般也能领到500或600美元支票。

而民主党高层新近建议拜登政府，向数千万美国家庭的未成年子女，提供每人3000美元（6岁以下增加到3600美元）的一年期补助，作为纾困法案的一部分。由于此项目预计耗资多达1200亿美元，尚不知它能否进入最终的法案版本，以及是否以儿童税收抵免的退税方式实现。

对于救助法案可能的修改，拜登1月25日表示持开放态度，希望获得两党的支持。拜登知道空谈无法将姿态做足，于是略退一步，说他愿意就1400美元现金支票的领取资格进行磋商。

变身借道，初露峥嵘

有退则有进，示好必示强。美国参议院多数党（民主党）领袖舒默1月26日称，如果共和党人不支持，参议院民主党人将独自行动，批准新一轮抗疫刺激措施。其中威胁意味十分明显。

然而，若民主党在参议院强推救助法案，必将遭到共和党使用“冗长发言”（filibuster）程序进行阻挠。至于“冗长发言”的内容，实践中并无限制，从莎翁全集到韦氏词典，皆无不可。不过据说，电话黄页才是上上之选，因所读内容无需经过大脑思考，所耗精力最少，便于发言者长居讲席，久立不倒。此外，于全美听众和席下同僚，亦有助眠之效。当然，还有最关键的一点：上台之前，喝水要少。

根据参议院的议事规则，凡立法事项，须有至少60位参议员，投票要求终止发言，才能请“麦霸”离席。所以，要想排除共和党的程序性阻挠，民主党在参议院还得从对方阵营拉到10票。

根据参议院的议事规则，凡立法事项，须有至少60位参议员，投票要求终止发言，才能请“麦霸”离席。所以，要想排除共和党的程序性阻挠，民主党在参议院还得从对方阵营拉到10票。

这一切似乎并非遥不可及。米特·罗姆尼、苏珊·柯林斯等10位参议员作为共和党温和派的代表，在2020年大选的计票风波和胜选争议中，率先承认拜登当选，自然成为拜登大力争取的对象。

1月31日，终于有了回音。这10位共和党人发出一封致拜登的公开信，希望拜登对就职演说中反复强调的团结精神，能够身体力行，以两党团结的方式，达成救助法案。于是拜登不敢怠慢，立即邀请他们次日来白宫一晤。

以上十君，把团结的旗帜刚刚抛回拜登脸上，就劈面送上一记反建议—2月1日，他们抢在白宫会晤之前，正式提出一份规模仅为6180亿美元的救助法案，并称这个方案能获得两党支持。

与其说是建议，不如说是婉拒。最具团结精神和最有望实现合作的共和党人，提出的方案规模，居然尚不及民主党方案的1/3，其中，民主党人颇为看重的项目普遍下场可怜。例如，现金支票大幅缩水到每人1000美元，上调最低工资一项则干脆踪迹全无。这一切更像是一个友情提醒和公开表态：至于阵前倒戈，还请勿作此想。

拜登当然读懂了这条讯息，正因如此，会晤更需照常进行，不出所料，无果而终。至此，维护团结、争取合作的戏码，已经做足。既然扮红脸的如此温良恭让，那么扮白脸的也须生猛蛮强。就在白宫会晤的同时，美国参众两院的民主党高层，立即兑现此前的威胁，开始以“预算调和”（budget reconciliation）的方式，推进救助法案。

他们向国会联合提交了一份2021财年预算决议，不消说，金额当然是1.9万亿美元。随后，拜登致电感谢这一有力行动。双方配合颇显默契。

一旦披上预算的外衣，拜登的救助法案就完成了变身，能够驶上“预算调和”快车道，摆脱漫长的议事程序。天鹅绒手套摘下后，准备已久、待时而发的铁拳，初露峥嵘。

箭在弦上，闯关在望

拜登的救助法案，借道“预算调和”，在参议院获得批准，无需60票，仅需51票，而民主党目前不多不少，恰有此数。但此举意味着公然抛弃两党合作路线，不再寻求共和党的支持，引得对方不满之声一时骤起。对此，拜登依旧软硬兼施，一边拒绝在现金支票金额方面做出让步，一边又表示愿意考虑更严格的领取标准。

与此同时，一些专业人士也提出了质疑。首先是针对救助规模过大，他们指出，拜登方案的资金规模接近疫情之前美国2019年GDP的9%，是奥巴马应对2008年金融危机方案金额的两倍还多。

出面为拜登方案辩护的还是耶伦，身为新财长的她强调，只有实施足够强劲的救助计划，才能保证在2022年恢复充分就业，否则，可能导致就业和经济反弹的步伐大大放缓。

在这位克林顿政府的白宫经济顾问委员会主席、奥巴马政府时期的美联储主席面前，很少有人可以自称于学识、履历和业绩之上，更有资格发表高论。但事无绝对，拉里·萨默斯正是这样为数不多的几个人之一，他的简历同样华丽异常：曾任克林顿政府的财政部长、哈佛大学校长，以及奥巴马政府的国家经济委员会主任。

民主党老将萨默斯，这一次却选择站在了拜登方案的对面。他表达了许多人的忧虑：“新冠疫情刺激措施的规模已经接近二战水平，比通常衰退时的规模要大得多，这可能会引发我们一个世代以来从未见过的通胀压力。”

对此，耶伦强调，不要忘记奥巴马政府应对2008年金融危机的教训，如果2009年实施了更大规模的财政刺激，那么其后的经济将大为改观。所以，此时此刻，做得太少的风险远远大于做得太多的风险。

此时，民主党党内的不同声音也浮出水面。有部分温和派提议，将涉及疫苗、病毒检测及其他直接防疫措施的1600亿美元，从救助法案中拆分出来，以便快速通过。拜登权衡之后，拒绝了这个意见，而温和派也不敢因此让整个方案流产。

但在两位民主党籍联邦参议员（乔·曼钦和西内玛）坚持下，拜登表示最低时薪从7.25美元提高至15美元的项目，可从救助法案中剔除。他还说，提高最低工资的问题可以单独商谈，上调也不会一步到位，而是分阶段实施。

耶伦强调，不要忘记奥巴马政府应对2008年金融危机的教训，如果2009年实施了更大规模的财政刺激，那么其后的经济将大为改观。所以，此时此刻，做得太少的风险远远大于做得太多的风险。

2月5日，随着2021财年预算决议得到参议院的批准，新救助法案具体内容的起草正在众议院的12个委员会中快速推进。众议院多数党领袖霍耶表示，众议院将在2月22日就救助法案进行投票。

而参议院从2月9日开始审理对特朗普的第二次弹劾案，4天后便出结果（支持定罪的57票，达不到67票这一通过门槛，特朗普被参议院宣布无罪）。由此，“预算调和”快车道前方的拥堵已被解除，拜登1.9万亿美元救助法案闯关在望。

不遗余力，后继堪忧

拜登从弱势开场，到强势破局，首个转折其实发生在1月5日，民主党赢得佐治亚州宝贵的两个联邦参议员席位，扭转了参议院力量对比。就是从那时起，“预算调和”作为可行的立法工具，真正走进民主党高层的决策视野。

“预算调和”对似强还弱的拜登政府，不啻量身定制。因为用它强推立法，有一个政治上的先决条件，就是一党必须同时拥有白宫和参众两院的控制权。当下民主党的优势虽然微弱，但恰好满足这个条件。

拜登涉及经济民生的几大施政方案—抗疫纾困、投资基础设施和清洁能源、税收改革、医保改革，理论上都可以借由“预算调和”来实现。但根据规定，它在每个财年内，只能针对收入、支出和债务上限等三类项目各使用一次。上述四大方案全都涉及支出项目，意味着2021财年只能择一而用。

拜登就职后，采取了双管齐下的策略：一边尝试两党合作，争取共和党温和派的支持，以期节约“预算调和”的使用；一边又不惜祭出“预算调和”示强，试图迫使共和党议员就范。

对此，共和党也是两手应对：一边大肆砍价，推出阉割版救助法案，增加两党谈判的难度，消耗对方的“预算调和”的使用机会；一边高呼两党团结，以期捆住对方的手脚，消耗拜登的另一弥足珍贵的战略资源—时间！

时间飞逝，在争取对方合作的机会已趋渺茫之际，拜登决定使用“预算调和”为救助法案杀出生路，为自己的新政打开局面。然而，这张王牌一旦甩出，其他诸多重大方案如要再次借道“预算调和”，就须等到2021年10月（美国2022财年开始）之后。拜登新政的推行，似有后继乏力之忧。