拜登1.9万亿救助法案闯关
作者: 兴华志
今年3月14日,去年年底生效的“每周300美元的联邦失业救济”额外福利即将到期。拜登计划在总额1.9万亿美元的“美国救援计划”中,以“每周400美元的联邦失业救济”加以接续。
“美国救援计划”更有名的部分是,为大多数美国成年人提供的现金支票,额度高达每人1400美元,加上去年年底特朗普颁布的“9000亿美元联邦救助计划”中的每人600美元,总额度将达到民主党籍国会议员一开始所要求的每人2000美元。
但不像奥巴马在当政首年于国会两院同时拥有近60%的本党议席,拜登此刻在国会拥有的政治优势非常微弱。民主党推动纾困立法,必须另觅他途。
似强还弱,周旋寻路
早在上台前的1月14日,拜登就公布了总额1.9万亿美元的新一轮刺激方案(包括3500亿美元用于援助地方政府,1700亿美元用于教育机构,500亿美元用于病毒检测),引发市场和大众的兴奋情绪。
但多数共和党籍国会议员认为,拜登救助计划的众多项目之中,有些并非必要,有些亦非急需,有些标准太松,有些规模过高,总之花费太多。
面对质疑,拜登阵营最强辩手—珍妮特·耶伦应时而至。1月19日,耶伦作为财政部长人选,出席参议院的确认听证会。她为拜登方案奋力鼓呼:“就是现在,在利率处于创纪录低位的情况下,我们能做的最明智的事情就是采取大规模的(刺激)行动。”
但共和党人依然兴趣寡淡,拜登的各种游说收效甚微。于是,民主党开始转向强硬,放出推进立法进程的信号—众议院议长、民主党人佩洛西称,将在2月初对新冠救助议案进行投票。
拜登的强势其实建立在脆弱的基础之上,民主党在本届(第117届)国会中的地位,可谓似强还弱。虽然取得了名义上的多数党地位,但民主党在参议院仍要依赖两位无党派独立人士的支持,才能与共和党平分秋色;在众议院,其多数优势也有所萎缩,被共和党将差距追成10席。
共和党人对此当然一清二楚,故在重要分歧上毫不退让。现金支票的发放金额和领取资格就是焦点之一。拜登方案提出,针对除高收入阶层之外的人群,向每个成年人发放1400美元。特朗普时期通过的两次救助法案,类似项目的金额分别是1200和600美元。
以上三次方案的实际操作标准较为繁复,但指导原则一脉相承,即对单身成人、成家夫妇和未成年子女的情况都予以考虑。譬如在特朗普时期,成人领取资格大致依据收入划线:年收入低于7.5万美元的成人,可以全额领取;收入高于此标准的,随收入上升,领取金额逐级递减,直至为零。未成年子女一般也能领到500或600美元支票。
而民主党高层新近建议拜登政府,向数千万美国家庭的未成年子女,提供每人3000美元(6岁以下增加到3600美元)的一年期补助,作为纾困法案的一部分。由于此项目预计耗资多达1200亿美元,尚不知它能否进入最终的法案版本,以及是否以儿童税收抵免的退税方式实现。
对于救助法案可能的修改,拜登1月25日表示持开放态度,希望获得两党的支持。拜登知道空谈无法将姿态做足,于是略退一步,说他愿意就1400美元现金支票的领取资格进行磋商。
变身借道,初露峥嵘
有退则有进,示好必示强。美国参议院多数党(民主党)领袖舒默1月26日称,如果共和党人不支持,参议院民主党人将独自行动,批准新一轮抗疫刺激措施。其中威胁意味十分明显。
然而,若民主党在参议院强推救助法案,必将遭到共和党使用“冗长发言”(filibuster)程序进行阻挠。至于“冗长发言”的内容,实践中并无限制,从莎翁全集到韦氏词典,皆无不可。不过据说,电话黄页才是上上之选,因所读内容无需经过大脑思考,所耗精力最少,便于发言者长居讲席,久立不倒。此外,于全美听众和席下同僚,亦有助眠之效。当然,还有最关键的一点:上台之前,喝水要少。
根据参议院的议事规则,凡立法事项,须有至少60位参议员,投票要求终止发言,才能请“麦霸”离席。所以,要想排除共和党的程序性阻挠,民主党在参议院还得从对方阵营拉到10票。
根据参议院的议事规则,凡立法事项,须有至少60位参议员,投票要求终止发言,才能请“麦霸”离席。所以,要想排除共和党的程序性阻挠,民主党在参议院还得从对方阵营拉到10票。
这一切似乎并非遥不可及。米特·罗姆尼、苏珊·柯林斯等10位参议员作为共和党温和派的代表,在2020年大选的计票风波和胜选争议中,率先承认拜登当选,自然成为拜登大力争取的对象。
1月31日,终于有了回音。这10位共和党人发出一封致拜登的公开信,希望拜登对就职演说中反复强调的团结精神,能够身体力行,以两党团结的方式,达成救助法案。于是拜登不敢怠慢,立即邀请他们次日来白宫一晤。
以上十君,把团结的旗帜刚刚抛回拜登脸上,就劈面送上一记反建议—2月1日,他们抢在白宫会晤之前,正式提出一份规模仅为6180亿美元的救助法案,并称这个方案能获得两党支持。
与其说是建议,不如说是婉拒。最具团结精神和最有望实现合作的共和党人,提出的方案规模,居然尚不及民主党方案的1/3,其中,民主党人颇为看重的项目普遍下场可怜。例如,现金支票大幅缩水到每人1000美元,上调最低工资一项则干脆踪迹全无。这一切更像是一个友情提醒和公开表态:至于阵前倒戈,还请勿作此想。
拜登当然读懂了这条讯息,正因如此,会晤更需照常进行,不出所料,无果而终。至此,维护团结、争取合作的戏码,已经做足。既然扮红脸的如此温良恭让,那么扮白脸的也须生猛蛮强。就在白宫会晤的同时,美国参众两院的民主党高层,立即兑现此前的威胁,开始以“预算调和”(budget reconciliation)的方式,推进救助法案。
他们向国会联合提交了一份2021财年预算决议,不消说,金额当然是1.9万亿美元。随后,拜登致电感谢这一有力行动。双方配合颇显默契。
一旦披上预算的外衣,拜登的救助法案就完成了变身,能够驶上“预算调和”快车道,摆脱漫长的议事程序。天鹅绒手套摘下后,准备已久、待时而发的铁拳,初露峥嵘。
箭在弦上,闯关在望
拜登的救助法案,借道“预算调和”,在参议院获得批准,无需60票,仅需51票,而民主党目前不多不少,恰有此数。但此举意味着公然抛弃两党合作路线,不再寻求共和党的支持,引得对方不满之声一时骤起。对此,拜登依旧软硬兼施,一边拒绝在现金支票金额方面做出让步,一边又表示愿意考虑更严格的领取标准。
与此同时,一些专业人士也提出了质疑。首先是针对救助规模过大,他们指出,拜登方案的资金规模接近疫情之前美国2019年GDP的9%,是奥巴马应对2008年金融危机方案金额的两倍还多。
出面为拜登方案辩护的还是耶伦,身为新财长的她强调,只有实施足够强劲的救助计划,才能保证在2022年恢复充分就业,否则,可能导致就业和经济反弹的步伐大大放缓。
在这位克林顿政府的白宫经济顾问委员会主席、奥巴马政府时期的美联储主席面前,很少有人可以自称于学识、履历和业绩之上,更有资格发表高论。但事无绝对,拉里·萨默斯正是这样为数不多的几个人之一,他的简历同样华丽异常:曾任克林顿政府的财政部长、哈佛大学校长,以及奥巴马政府的国家经济委员会主任。
民主党老将萨默斯,这一次却选择站在了拜登方案的对面。他表达了许多人的忧虑:“新冠疫情刺激措施的规模已经接近二战水平,比通常衰退时的规模要大得多,这可能会引发我们一个世代以来从未见过的通胀压力。”
对此,耶伦强调,不要忘记奥巴马政府应对2008年金融危机的教训,如果2009年实施了更大规模的财政刺激,那么其后的经济将大为改观。所以,此时此刻,做得太少的风险远远大于做得太多的风险。
此时,民主党党内的不同声音也浮出水面。有部分温和派提议,将涉及疫苗、病毒检测及其他直接防疫措施的1600亿美元,从救助法案中拆分出来,以便快速通过。拜登权衡之后,拒绝了这个意见,而温和派也不敢因此让整个方案流产。
但在两位民主党籍联邦参议员(乔·曼钦和西内玛)坚持下,拜登表示最低时薪从7.25美元提高至15美元的项目,可从救助法案中剔除。他还说,提高最低工资的问题可以单独商谈,上调也不会一步到位,而是分阶段实施。
耶伦强调,不要忘记奥巴马政府应对2008年金融危机的教训,如果2009年实施了更大规模的财政刺激,那么其后的经济将大为改观。所以,此时此刻,做得太少的风险远远大于做得太多的风险。
2月5日,随着2021财年预算决议得到参议院的批准,新救助法案具体内容的起草正在众议院的12个委员会中快速推进。众议院多数党领袖霍耶表示,众议院将在2月22日就救助法案进行投票。
而参议院从2月9日开始审理对特朗普的第二次弹劾案,4天后便出结果(支持定罪的57票,达不到67票这一通过门槛,特朗普被参议院宣布无罪)。由此,“预算调和”快车道前方的拥堵已被解除,拜登1.9万亿美元救助法案闯关在望。
不遗余力,后继堪忧
拜登从弱势开场,到强势破局,首个转折其实发生在1月5日,民主党赢得佐治亚州宝贵的两个联邦参议员席位,扭转了参议院力量对比。就是从那时起,“预算调和”作为可行的立法工具,真正走进民主党高层的决策视野。
“预算调和”对似强还弱的拜登政府,不啻量身定制。因为用它强推立法,有一个政治上的先决条件,就是一党必须同时拥有白宫和参众两院的控制权。当下民主党的优势虽然微弱,但恰好满足这个条件。
拜登涉及经济民生的几大施政方案—抗疫纾困、投资基础设施和清洁能源、税收改革、医保改革,理论上都可以借由“预算调和”来实现。但根据规定,它在每个财年内,只能针对收入、支出和债务上限等三类项目各使用一次。上述四大方案全都涉及支出项目,意味着2021财年只能择一而用。
拜登就职后,采取了双管齐下的策略:一边尝试两党合作,争取共和党温和派的支持,以期节约“预算调和”的使用;一边又不惜祭出“预算调和”示强,试图迫使共和党议员就范。
对此,共和党也是两手应对:一边大肆砍价,推出阉割版救助法案,增加两党谈判的难度,消耗对方的“预算调和”的使用机会;一边高呼两党团结,以期捆住对方的手脚,消耗拜登的另一弥足珍贵的战略资源—时间!
时间飞逝,在争取对方合作的机会已趋渺茫之际,拜登决定使用“预算调和”为救助法案杀出生路,为自己的新政打开局面。然而,这张王牌一旦甩出,其他诸多重大方案如要再次借道“预算调和”,就须等到2021年10月(美国2022财年开始)之后。拜登新政的推行,似有后继乏力之忧。