美国产业政策能让制造业回归吗？

在奉行自由市场经济的美国，政府极少通过直接补贴的方式干预一个发展成熟的产业。但现在美国政府对产业的干预越来越深。

8月9日，美国总统拜登签署了《2022年芯片与科学法案》，提出对美国本土芯片制造和研发进行直接补贴，以及相应的税收抵免。

中国人民大学国际关系学院教授、经济外交研究中心主任李巍评价，过去美国政府一直号称自己没有产业政策，但这部法案则是非常典型的产业政策。

一周后，8月16日，拜登正式签署《2022削减通胀法案》，这份法案中关于新能源汽车补贴的规定是一份更加纯粹的产业政策。这一规定与2015年-2019年中国实施的《汽车动力蓄电池行业规范条件》，即“动力电池白名单”颇为相似，因此也被称为美国版动力电池白名单政策。

商务部国际贸易经济合作研究院贸易与投资安全研究所所长程慧认为，从冷战时期到奥巴马政府时期，美国对华的产业政策，实际上是美国的议会、政府和产业界共同拉锯的过程，受到了国内政治环境、中美关系，以及包括国内的经济诉求等多重因素的影响。

《财经》记者综合梳理了美国政府产业政策和美国的创新体系，试图回答以下问题：美国产业政策呈现如今这种变化背后的原因？美国这样的产业政策能否如愿以偿？美国政府在其产业发展中所扮演的角色是什么？

“隐形之手”逐渐显形

如果将产业政策的广义化，可以定义为包括在特定产业产生影响的经济政策。这么理解的话，美国政府历年来多次实施产业政策，这些产业政策主要是一种功能性、服务性特征，用以支持基础技术、通用技术的研发与创新。

美国的产业政策是一种“隐形的产业政策”。例如，美国在互联网、GPS全球定位系统、无人机隐形技术、微电子机械系统等领域的颠覆性技术，均来自于国防部高级研究计划局（DARPA）的早期培育。更典型的是，苹果智能手机中所使用的许多通用技术的基础研究，都受到过DARPA的资助。DARPA是美国国防部下属的行政机构，用以研发军事用途的高新技术。

联邦政府在其中扮演的角色更多是一种间接的协助者。但近期发布的《芯片与科学法案》和新能源汽车补贴的规定，政府的角色更为强势。原本隐形的产业政策变得更为明显，以产业发展为目标，对市场进行干预。

表1：美国“动力电池白名单”限制条件

以《芯片与科学法案》为例，《芯片与科学法案》一共分为三部分：A部分为“2022年芯片法案”；B部分是“研发、竞争与创新法”；C部分为“2022年最高法院安全资金法案”。

该法案重点支持的是芯片制造环节，这是美国在芯片产业链中最为薄弱的部分，尽管这其实是全球芯片产业链多年分工的结果。

《芯片与科学法案》提出，将为芯片行业提供527亿美元的补充资金，以及用于芯片制造和芯片制造设备的25%投资税收抵扣，其对于芯片制造的支持，主要集中在发展先进工艺的生产上。

另外，在25%的投资税收抵免中，有一条款指出，如果接受方在中国或其他相关外国进行涉及半导体制造能力实质性扩张的重大交易，将导致该接受方丧失抵免额。该政策将于2022年12月21日生效。

美国的《2022通胀削减法案》中关于新能源汽车补贴的规定，再一次以直接补贴的方式扶持新能源汽车产业。

《2022通胀削减法案》中关于新能源汽车补贴的规定是纯粹的产业政策。该法案规定只有在美国本土生产制造的新能源汽车才能获得补贴，并且还对新能源汽车关键零部件动力电池设定了补贴门槛——从2023年开始，电池组件在美国制造的占比、电池关键原材料来自美国或与美国签署自由贸易协定（FTA）的国家和地区的比例分别达标才能获得全额补贴。从2024年开始，车辆如装配来自“敏感实体”的动力电池将无法获得补贴。

日本和中国的先例证明，新能源和汽车都是产业政策发挥显著效果的代表领域。

美国也有对汽车产业进行大规模补贴的先例，2008年金融危机时期，为了挽救事实上已经破产的通用和克莱斯勒，美国政府直接资助企业174亿美元。2009年，通过旧车换现金计划，向美国消费者提供3500亿-4000亿美元补贴，鼓励其淘汰高能耗的旧车，换购低能耗的新车。但这些补贴的标准多数都是能耗、价格、车主收入等指标，并不会设定国别优先或排他条款。

这次的美国动力电池白名单政策之所以备受争议，主要原因就是美国产地优先条款和敏感实体排除条款。不仅通过补贴支持本土产业，还通过排他条款将竞争对手拦在市场之外。

“对产业进行直接补贴的做法，是美国相对较少采用的。”中国社会科学院工业经济研究所产业融合研究室主任、副研究员江飞涛告诉《财经》记者。他认为，《芯片与科学法案》中新的变化是对中国的投资限制以及对先进制程工艺和设备的出口管制。

变化背后的底层逻辑是全球化过程中原有利益格局被打破，特别是随着中国地位的提高，全球化的利益格局和竞争规则出现新的变化，引发了各国之间的竞争策略的调整。

若是纵向回溯美国产业政策的变化，可以发现20世纪80年代是一个分水岭，随着其他国家经济体的发展，美国在许多科技领域的领先地位受到威胁。日本在半导体、电视机、录音机、机械工具等技术领域开始冲击美国的领先地位。

“国际竞争的压力使得美国开始改变一向对私人企业不加干预的做法，拓展联邦资金的使用范围，以支持政府研究机构、大学和企业以及企业之间的合作。”中国科学院科技战略咨询研究院研究员、中国科学院大学公共政策与管理学院教授樊春良表示。

进入21世纪，尤其是近十年，随着中国等国家科学技术的崛起，把中国当作竞争对手，已经成为了美国政策调整和变革的主要原因。

多位学者向《财经》记者表示，美国政策的变化会随时间逐渐扩大，波及到其他产业。

程慧认为，从2017年开始，随着西方掀起逆全球化浪潮，全球化进程已经被改变。过去以追求成本和效率为主要目标的供应链模式正在持续发生变化。未来全球供应链将会在三个方面出现调整：首先，供应链会趋于短链化，在新的地缘政策和地缘经济整体的形势下，长链条就会意味着不确定和高风险。为了确保这一安全性和稳定性，整个供应链会趋于短链化。其次，供应链将会趋于区域化，形成多个区域的供应链体系来就近满足区域化的市场需求。再次，供应链可能出现选择性。过去供应链是单纯的商业上的交易，之后国家安全、国家联盟、意识形态、价值观等等因素渗透到整个产业体系当中。这种情况目前正在发生。

锦上添花还是雪中送炭？

“芯片法案是一世代才有一次的机会。”美国总统拜登在白宫的签署仪式上说，“这项法案将协助美国赢得21世纪的经济竞争。”

英特尔首席执行官（CEO）帕特·基辛格（Pat Gelsinger）评价，芯片法案可能是二战以来，美国出台的最重要的产业政策，旨在扭转美国在全球芯片制造业中所占份额下降的趋势——该份额从1990年的38%下降至现在的10%。

表2：2021年全球前十大IC设计公司

“这是事实，我们需要承认它的存在并且接受它。”一位跨国企业高管表示。这项政策在他们看来并不突然，一些迹象之前已在发生。例如他们交给美国政府的审查资料越来越详细；他们在中国的投资愈发谨慎，到后来，公司法务部门更加频繁地提示他们在中国进行投资的风险。

尽管中国是不可忽视的市场，甚至是最大的市场，但跨国企业不可能对美国的管制视而不见。多位业内人士表示，只要美国政府愿意，当然能够在本土重振芯片制造业，但需要时间。

美国产业政策的成功与否，取决于三个条件：首先，该国企业在这一产业中的地位；其次，该产业国内市场发展的情况，第三是该国企业发展该产业的意愿。

芯片产业成型于美国，从威廉肖克利发明晶体管开始，芯片产业在硅谷发展壮大。尽管芯片产业在其发展的半个多世纪中，已经形成了极为成熟的全球分工，并且在美国也并不是一个新兴的朝阳产业，但美国依旧几乎芯片产业链各环节掌握了绝对优势。

芯片产业主要有材料、设备、设计、封装、制造这几个主要环节。

从设计环节来看，根据第三方数据分析机构IC Insights统计，2021年全球芯片市场份额中，美国IC设计企业占据市场份额的68%。在第三方咨询机构TrendForce集邦咨询的最新数据显示，2021年全球前十大IC设计公司中，美国公司就占了六席。

而在GPU、CPU等高端芯片上，英伟达、AMD更是占据了绝对的市场份额，并建立起了牢固的专利壁垒以及庞大的生态体系。

在EDA（电子设计自动化）领域，美国更是占据了绝对的话语权。全球三大EDA公司——新思科技、Cadence以及Mentor，其中新思科技和Cadence就来自美国，占据了96%的市场份额。尽管EDA赛道不大，但对于芯片设计来说至关重要且不可或缺。一旦美国对EDA软件实行断供，这个产业链上几乎所有公司的芯片设计和生产都会受到影响。

表3：半导体各环节各国／地区的市场份额情况

在芯片设备端，根据美国半导体产业调查公司VLSI Research发布的2020年数据，前十大半导体设备厂商中，美国占了四家，分别是应用材料、泛林集团、科磊以及泰瑞达。这四家美国企业拿下了全球38.9%的市场份额。值得注意的是，即便是荷兰光刻机巨头ASML，其背后的美国资本占据了50%的股权。这意味着，美国能够最大限度直接参与或间接影响公司内部的重大决策。

但由于长期的全球分工，代工模式的兴起，美国芯片制造业逐渐外移，东亚成为制造业的核心。但即便如此，美国也并未丧失对制造环节的掌控。