2021政府工作报告传递重要经济新动向

今年预期目标设定为6%以上;城镇新增就业1100万人以上;赤字率拟按3.2%左右安排，不再发行抗疫特别国债;将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元;对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税;引导银行扩大信用贷款、持续增加首贷户，推广随借随还贷款……2021年3月4日一年一度的全国“两会”拉开帷幕。国务院总理李克强所作的政府工作报告亮点纷呈。

2021年是“十四五”开局之年，中国经济发展的机遇背后潜藏风险，挑战和困难并存。作为未来五年的重点工作蓝图，“十四五”规划和2035年远景目标纲要草案已提交全国两会进行讨论，为其科学编制和实施奠定基础。

未来一年中，宏观政策如何相机抉择，将市场主体“扶上马、再送一程”？民生领域还有哪些政策措施值得期待？下一步应该推进哪些必要的改革？

政府工作报告提出，2021年中国经济的发展主要预期目标包括：国内生产总值增长6%以上;城镇新增就业1100万人以上，城镇调查失业率5.5%左右;居民消费价格涨幅3%左右;进出口量稳质升，国际收支基本平衡;居民收入稳步增长;生态环境质量进一步改善，单位国内生产总值能耗降低3%左右，主要污染物排放量继续下降;粮食产量保持在1.3万亿斤以上。

野村证券中国首席经济学家陆挺接受《财经》记者采访时点评，6%以上的GDP增长目标略低于市场预测，比较保守，是从底线思维和大局出发的安排。今年赤字率拟按3.2%左右安排，恰好是去年3.6%和前年2.8%的中位数，显示了“不急转弯”的思路。同时，今年拟安排地方政府专项债券3.65万亿元，只比去年低了0.1万亿，比市场预测高，一方面，是考虑到房地产企业融资收紧，可能导致2021年地方政府土地财政的收入下降;另一方面，也是为了给地方政府债务开前门、堵后门，体现了通过正规债券市场来规范地方政府融资的意图。工银国际首席经济学家程实认为，在政府工作报告中，就GDP增长仅设置了“6%以上”的底线目标，以此强调了对增速背后的增质的看重，并引导社会资源和政策效应从宏观向微观的渗透和传导。

值得关注的是，相对于“易于完成”的增长目标，中国给出了更加严苛和高标准的就业目标、民生目标和普惠金融目标，预示着中国经济发展重心将进一步下沉。

《财经》记者采访的多位专家学者强调，“十四五”期间中国经济的重点任务是提升全要素生产率。北大光华管理学院教授、院长刘俏在两会前经济形势和政策展望分析会上对记者指出，“十四五”期间中国的一个重点任务是提升全要素生产率（TFP）。到2035年，中国要基本实现社会主义现代化，意味着每一年的TFP的增速要达到2.5%-3%。但是现在有学者测算，中国的TFP已经降低到2.1%，如果未来15年要保持2.5%-3%，就需要进入一个V型的反弹，这是中国“十四五”期间最大的背景。

2021年GDP增长目标为何设为6%以上？

在2020年的《政府工作报告》中，没有提出GDP（国内生产总值）的具体目标，但在今年的《政府工作报告》中明确有“国内生产总值增长6%以上”的目标，这样的设定出于什么考虑？

近期，关于中国未来是否应该放弃GDP增长目标，中国学术界和政策界有许多的讨论。针对这个问题，北大光华管理学院副教授、北大经济政策研究所副所长颜色对《财经》记者表示，中国要淡化GDP目标，并丰富增长的内涵、聚焦高质量发展，要考虑到收入分配、就业、环保等问题，所以要避免“唯GDP主义”，但是在“十四五”期间乃至2035年完全取消GDP是不现实的。

图1：2020年公共财政收支

图2：PMI与制造业投资

“在中国当前的经济体制里面，GDP是一个非常重要的运行机制的基础，也是宏观经济政策决策的一个基础。地方政府也会以这个目标做相应的规划，所以当前不适合完全取消目标。未来应把GDP作为预期，不要将其定位一个约束性指标，而且这个预期要以潜在增长率为锚，对于未来的增长是非常有意义的。”颜色表示。

毕马威中国首席经济学家康勇也认为，未来有必要继续设定GDP增长目标。他告诉《财经》记者，预计2021年经济增长8.8%左右，但是高增速和去年的低基数效应有关。中国提出了到“十四五”末达到现行的高收入国家标准、到2035年实现经济总量或人均收入翻一番等目标，因此，设定GDP目标对于实现经济增长期望是有帮助的。

2021年是后疫情时期的经济修复和恢复阶段，宏观经济政策应当如何调整？政府工作报告提出，今年要保持宏观政策连续性稳定性可持续性，促进经济运行在合理区间。在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控。

赤字率下调至3.2%，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制

政府工作报告提出，积极的财政政策要提质增效、更可持续。考虑到疫情得到有效控制和经济逐步恢复，今年赤字率拟按3.2%左右安排，比去年有所下调，不再发行抗疫特别国债。

此外，建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制、规模明显大于去年，为市县基层惠企利民提供更加及时有力的财力支持。不再发行抗疫特别国债。

2020年赤字率为3.6%左右，发行1万亿元抗疫特别国债。

同时，在优化和落实减税政策方面，将小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元。对小微企业和个体工商户年应纳税所得额不到100万元的部分，在现行优惠政策基础上，再减半征收所得税。

陆挺对《财经》记者表示，针对小规模纳税人的减税政策，体现了政府对不同类别、规模企业的关怀，因为相比大型企业而言，小规模纳税人受到疫情影响更深，需要的政策支持力度更大。未来，预计还会有更多针对性的减税降费政策陆续出台。

颜色认为，财政问题里更值得讨论的是专项债的问题，专项债是非常重要的财政工具，要想办法更好地利用专项债来支持经济。要扩大它的使用范围、提高使用效率，适当降低专项债收益率要求，在防范化解系统性金融风险方面，比如中小型银行补充资本金、地方城投债务等隐性债务的化解等领域，发挥专项债作用。

双循环：强调消费的基础作用

在2021年的全国“两会”上，双循环、扩内需，仍是社会各界关注的重点。

国务院总理李克强在政府工作报告中提出，形成强大国内市场，构建新发展格局。把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。破除制约要素合理流动的堵点，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成国民经济良性循环。立足国内大循环，协同推进强大国内市场和贸易强国建设，依托国内经济循环体系形成对全球要素资源的强大引力场，促进国内国际双循环。

刘俏表示，新发展格局特别是以国内的大循环为主体的格局，强调消费的基础作用。2019年消费占GDP比重是39%，2035年基本实现现代化，居民消费率将接近60%，这个过程中消费结构会发生很大变化，大部分消费转向了服务消费。2020年，尽管中国GDP是保持2.3%的正增长，但是消费是负增长的，疫情下经济增速不是很稳定，未来一段时间，消费的作用会逐渐凸显出来。

“提升消费背后最核心的事情，是城乡二元结构和城市的差异。2017年农业的就业人口在所有就业人口中占比是27%。到2035年我们实现社会主义现代化，预计农业就业人口降到6%左右，意味着未来15年时间将有超过20%中国的就业人口会发生史无前例的跨行业跨地区的转移，从农业转移到制造业、服务业，最核心的问题是农业转移人口怎么市民化的问题。户籍制度改革、公积金制度改革、住房建设之所以有很多的讨论，这背后核心的命题，是怎么提升农业转移人口的城市化程度。”刘俏说。

推进新型城镇化、建设都市圈和城市群，被许多人认为是扩大内需、提升消费的突破口。康勇对《财经》记者表示，都市圈和城市群的集约型发展，不仅能促进劳动力和人才自由流动、提升消费，还能提高土地使用效率，腾出更多土地来发展农业，对粮食安全很有帮助。此外，新型城镇化带来的城市轨道交通和市政建设、老旧小区改造等，还能拉动投资、推动经济增长。

摩根大通中国首席经济学家朱海斌在“两会”前夕接受《财经》记者采访时表示，要提高消费，第一，经济维持一定的增长速度，这样才会有居民收入增加。第二，降低贫富差距和收入差距，因为中低收入人群消费率更高。第三，要完善社会保障体系，让居民有钱花、愿意花、花钱体验更好。

同时，朱海斌强调，内循环也需要进一步开放，这里的开放不仅仅是对外开放，还包括国内市场开放，包括跨省跨区的贸易、生产、运输、人员流动障碍如何打破。过去几年的数字经济发展，部分打破了区域的限制，让很多产品通过互联网得以跨省跨区、服务全国。未来的内部大循环有很多空间可以拓展，包括打破各种区域间的显性和隐性壁垒，通过政策调整，在跨区资金、技术、人员流动方面出台措施。比如，跨省社保和养老金转移，打破当前以省为单位封闭运行的局面。如果做好了，可以进一步鼓励人员的自由流动。

对于收入差距问题的出路，北大光华管理学院教授陈玉宇认为，中国要维持政府、国企资产占全部资产的比重，这样才有能力应对收入分配不平衡的问题，但是需要改变一下内部的结构。国企盈利不能变成国企员工们的红利，要让它变成一个处理收入分配不平等的基金，能够交上来，之后才会转变成均等化的公共服务。也就是说，要发挥国有资产的力量，认真思考这些资产盈利是多少，做一个长期预算，这些盈利不要被并入到支出结构不合理的现有财政框架内，而是单独预算，来完成收入不平等的调整。

“所有的平等性的政策当中，最好的政策就是基础教育、高等教育的均等化。也就是说，财政支出把钱花在了更优势的人群身上，还是花在处在劣势的人身上。这个方面要检讨，也就是说未来的财政预算里面，还应该包含对于财政支出收入分配效应的评估。”陈玉宇说。

就业民生再发力

2020年，中国经济在托底中复兴。从“六稳”到“六保”，就业与民生被置于前所未有的重要地位。

李克强总理在作政府工作报告时介绍，去年全年为市场主体减负超过2.6万亿元，其中减免社保费1.7万亿元。对新增2万亿元中央财政资金建立直达机制，省级财政加大资金下沉力度，共同为市县基层落实惠企利民政策及时补充财力。支持银行定向增加贷款并降低利率水平，对中小微企业贷款延期还本付息，大型商业银行普惠小微企业贷款增长50%以上，金融系统向实体经济让利1.5万亿元。对大企业复工复产加强“点对点”服务。

《财经》记者观察到，因疫情得到有效控制和经济逐步恢复，今年政府工作报告中对赤字率有所下调，不再发行抗疫特别国债，但重点仍然锁定“加大对保就业保民生保市场主体的支持力度”，并延续去年政府工作报告中对“确保基本民生支出只增不减”的强调。

具体来看，今年中央本级支出继续安排负增长，进一步大幅压减非急需非刚性支出，对地方一般性转移支付增长7.8%，其中均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等增幅均超过10%。建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制，增幅与规模都大于去年。