向地方政府“讨债”的支线航空

印有金色莲花的幸福航空“阿拉善号”客机已经很久没有在阿拉善机场起降了。近期，因合同纠纷，幸福航空有限责任公司起诉了内蒙古自治区阿拉善盟发改委。公开信息显示，原定开庭时间为4月10日。

关于“对簿公堂”的原因和结果，当事双方却都不愿提及。阿拉善盟发改委工作人员对《中国新闻周刊》表示，主要涉及一些“费用问题”，正在协商解决，具体情况得问公司。至于案件进展，幸福航空方面回复称，“目前不便对外透露”。

就在一年多以前，幸福航空党委书记、执行董事彭仕兵还曾带队拜访阿拉善盟盟委书记和常务副盟长。据幸福航空有限责任公司官方微信公众号发布，双方就幸福航空在阿拉善盟后续航线改造、基地恢复、航线补贴和运力采购等事项进行了沟通。

“这两年很多地方补贴延期支付，有的甚至变成坏账，已经不是秘密。”在民航业工作二十多年的资深从业者杭翼告诉《中国新闻周刊》，补贴逾期已经成为航司普遍面临的问题。

因特殊的自然地理条件，内蒙古是最重视支线航空发展的地区之一。内蒙古东西横跨2400公里，各盟市、旗县间相距较远，但人口只有2400多万，各族人民分散居住于12个盟市，从区内一个地方到另一个地方动辄几百、上千公里，出行难题较为突出。与其他内陆地区通过建高速、高铁不同的是，内蒙古将推动支线航空建设作为区内交通网打造的重点之一。

为此，内蒙古计划拿出真金白银在万米高空打造出“草原天路网”。内蒙古自治区发改委铁航中心副主任张广宇曾透露，自治区拿出专项资金补贴支持机场和航线网络建设，其中支线航班按照“433”比例，分别由自治区级、两个支线城市进行财政补贴。2023年夏秋航季，自治区和相关盟市财政补贴约2.25亿元。

但部分补贴资金难以到位，对于类似内蒙古这样，希望大力发展支线航空解决区域内交通瓶颈的边远地区来说，无疑是最大的挑战。

“补贴拖欠规模有多大，没人统计”

2023年夏天，“坚定布局支线”的长龙航空在两个月内接连起诉了三个地方的政府部门和国资企业，分别是河北秦皇岛市交通运输局、云南文山建投航空服务有限公司和广西玉林交通旅游投资集团有限公司。

“因为补贴没有按照协议如期到位，目前正在协调解决。”该公司高管对《中国新闻周刊》坦言，目前，其中一地已经全额还款，另外两地的法律程序已经办结，经协商，相应的地方部门也出具了分期还款计划书，正在有序推进中。

一家开展支线业务的航司高管告诉《中国新闻周刊》，西南某省是公司所在地的对口帮扶脱贫对象，该省到期未履约的补贴已经累计超过1亿元，公司正在所在地政府的帮助下“推动解决问题”。“欠款加剧了航司经营风险，但目前与各地政府整体合作比较顺畅，不想在追回款项前再节外生枝。”

2021年底，吉祥航空曾公告收到《中国证监会行政许可项目审查一次反馈意见通知书》。反馈意见指出，吉祥航空报告期内营业收入下降，但应收账款余额保持在5亿左右。第一大欠款方毕节飞雄机场有限责任公司应收账款占比为24.25％，约1.2亿元，远超过其他欠款方。

“有的地方拖欠补贴一两年之久。”天津航空市场销售部副总经理李冬生在接受《中国新闻周刊》采访时，谨慎地隐去了欠款地点和补贴规模。他介绍，基于合作信任和未来发展考虑，绝大部分航司会选择协商处理，支线航空被欠补贴的总体规模到底多大，业内也没有统计。

一家民资控股的航空公司工作人员透露，地方欠账动辄几千万元、上亿元，还天天催促航司执飞，公司为保持运营，只能“亏本飞”。

“政府补贴落实难，让恢复中的支线航空面临更大的经营压力。”民航新型智库平台专家林智杰分析，特别是疫情之后，地方财政吃紧，包括华夏航空、幸福航空等主营支线业务的航司都遇到了欠款的情况。

补贴并非支线航空独有，干线、国际航线也有对应补贴，只不过国内支线开发往往是由政府补贴撬动的。市场培育早期几乎“飞一班、亏一班”，“补贴就成了新开支线维持盈亏平衡的重要来源”，青岛航空营销副总裁崔新宇告诉《中国新闻周刊》。

根据中国民航局2013年给出的定义，支线航空有两个关键指标，一是始发或到达的支线机场年旅客吞吐量在200万人次及以下，二是航程距离在600公里以内。

支线航空最具竞争力的市场空间，正面临高铁挤压。中国民航局的一项研究显示，在500公里以内，高铁对民航的冲击达到了50％以上。“另一方面，机场年吞吐量达到300万人次，才开始进入稳定发展的良性循环。”长龙航空商务总裁李凌翔分析，这意味着，流量小的支线机场，即便有发展潜力，早期也要配置经营补贴、开展大量经营活动来培育市场。

李凌翔介绍，为吸引航司投入驻场运力，不同地方政府或机场给予的年度补贴或奖励通常在数百万元左右，新开航线和运营期间也会有相应补贴及费用优惠，但这也只够维持基本平衡，起码“不增亏”。“航司探索新市场要承担巨大的经营风险，如何与航司共赢、促进航线持续稳定运行，是支线机场首先要解决的问题。”

据杭州日报报道，2016年4月，长龙航空开通杭州至恩施航线，半年后航司亏损6000多万元，航线难以为续。为保留两地空中走廊，恩施州政府领导带队赴长龙航空总部协商，保留航线，随后在两地政府、杭州市对口支援局支持下，两地文旅部门、机场公司和长龙航空六方联动，才逐步使航线成熟运营。

“杭州到恩施的第一条航线培育了两年左右时间。”李凌翔回忆。航线运营成熟后，公司跟据当地政府所需，主动开发了新的经停恩施的航线，原来的补贴也逐渐从成熟航线中退出，转而补贴到新的试点航线中，形成正向运转的良性循环。

补出来的支线

航司对补贴政策可谓又爱又恨，补贴的具体范围、标准、方式往往是支线航空发展布局的指挥棒，但谁能拿到这笔补贴，则是另一个问题。

2008年，民航局发布了15号文和17号文，分别针对中小机场和支线航空进行补贴管理。然而，伴随补贴逐年下发，业内对补贴方式是否合理的讨论就没停止过。

最先摆在支线航空面前的问题是，补贴大多被运营干线的传统大型航司拿走了。早期国内对支线航空的补贴政策是，只要开辟的航线至少有一端连接支线机场，客座率在80％以下的省内航线以及距离在600公里以内的跨省航段，就可以纳入补贴范围，因此很多经营干线的航司也能拿到支线补贴，比如在两个干线机场之间的航线，经停一个支线机场，那么始发至经停、经停至达到的两段便都可以拿到补贴。

在《支线航空补贴管理暂行办法》2013年修订印发之前的预算方案也显示，2013年共有21家航司获得了4.3346亿元补贴，其中，获得1.1066亿元最高补贴的是东方航空，其次是南方航空、海航旗下天津航空和中国国航，而当时专门运营支线航线的幸福航空和华夏航空则分别只获得补贴540万元和721万元。

另一个反常现象是“用干线飞机飞支线”。据法国空中支线飞机公司2017年在媒体上提供的数据，中国支线市场上，600公里以下短程稀薄航线的运力分布中，90座以下机型的小飞机一度仅占14％，而在欧洲和北美市场，占比则达41％和73％。

仅从运营角度看，支线机场客源少，大飞机客座率更低，造成单程成本高、难以盈利，并不是最经济的选择。但航司宁可亏钱也不引进支线机，主要是受制于飞机进口税政策。

购置成本上的差异导致了航空公司更愿意购买座级更大的干线飞机，另据业内人士透露，很多地方政府也更倾向于购买大飞机。“好不容易开了航线，不能飞不了北上广呀。”

早期支线航空补贴并未对执飞机型进行严格区分，在某种程度上也放任了干线飞机抢占支线市场。“支线机队占比低，不利于支线航空的快速发展。”杭翼说。

2012年，财政部发布《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，明确支线航班机型，国产新舟60、巴航工业ERJ145、庞巴迪CRJ200、多尼尔328等早期支线航空主流机型都被纳入其中。

为完善支线航空补贴政策，原《支线航空补贴管理暂行办法》在2013年进行了修订。

统计数据显示，2013年至2020年间，中央财政从民航发展基金中安排了83.38亿元用于向运营支线航线的航空公司进行补贴，国内的干线航空公司和支线航空公司均从中获得了数额不等的补贴资金。

作为国内唯一一家长期专注支线航空运输的独立航司，华夏航空上市公告数据显示，自2013年至2020年其获得了9.68亿元补贴资金，占整体支线航空补贴资金的11.6％。据民航资源网统计，华夏航空所获补贴资金占全行业的比例也从2013年的2.7％上升到2020年的19.9％，在所有拓展支线市场航空公司中居于首位。

随着国家机场体系不断完善，支线机场数量持续增加，干线支线发展不平衡的矛盾依然突出，支线航空普遍面临着航空运输效率较低、支线机场连通率较低等问题。

今年1月，财政部、民航局对现行补贴办法进行修订，联合印发了《关于修订支线航空补贴管理暂行办法的通知》，重新调整了支线航空的补贴范围、补贴标准、补贴方式。此前，  补贴标准按客座率分档的方式对座位数较少的支线飞机不利，且补贴资金过度集中在部分航线，这些问题在修订后的办法中都得到回应。新办法统一了补贴方式，均按飞行小时核定补贴。同时，按照每周4班计算确定单个航段每家航司年补贴金额上限。

据航班管家的数据统计，2023年11月，支线机场出港国内客运航线共有1573条航线，其中只有支线飞机（100座以下）执飞的航线为245条，占比16％；只有干线飞机（100座以上）执飞的航线为1248条，占比79％；5％的机场属于干支飞机混飞类型，支线飞机执飞航线的比例偏低。为此，新办法对干线支线飞机实行差别化补贴标准，鼓励航空公司使用支线飞机经营支线航线。

与之前相比，修订后的办法对补贴范围更加聚焦。一端连接偏远及特殊地区支线机场的航段，以及非偏远及特殊地区的支线机场连接偏远及特殊地区非支线机场的航段，将被纳入补贴。同时，还将跨省区航距放宽至900公里。

也就是说，修订后的办法将更注重支持和保障偏远及特殊地区的航空出行需求，解决市场失灵问题。

“偏远地区客流量少，并不符合市场布局规律，但支线航空本身兼具社会公益属性，需要补贴给与支持。”一位不愿具名的航司高管对《中国新闻周刊》说，至于如何通过经营手段保持盈亏平衡，则要靠各家航司自凭本事了。

市场很大，赚钱很难

疫情前的十多年，国内民航业跨越式发展，但对支线航空来说，却是失落的十余年。尽管有各级补贴的支撑，支线航空交出的答卷依旧不理想。

公开数据显示，2014年～2018年，支线机场数量复合增速为2.35％，旅客吞吐量复合增速9.42％，均低于全民航平均水平。

在2019年中国民航支线航空论坛上，中国民航干部管理学院教授李桂进披露了一组数据，支线航空发展18年，支线飞机占整个民航飞机总量的份额“不进反退”，从16％掉到了5％，多数大型机场的支线航班占比不足5％，尤其是北上深三大枢纽机场，支线航班占比甚至不到1％。

“想飞的地方没有时刻，能飞的地方没有客源。”华夏航空有限公司董事长胡晓军接受媒体采访时曾坦言。在供给方面，支线城市希望链接中心机场，但大机场时刻资源掌握在大航司手中。另一方面，三四线城市的基本航空需求存在，但分到每一个航点的流量又不够。

李冬生曾粗略统计，国内支线市场单机客座率平均在60％左右，但支线机和干线机的成本构成一致，但座位更少，单座成本偏高，单纯的依靠市场赚钱难以为继，需要更多依赖于政府的补贴扶持。