重大项目，民资入局

11月2日，三澳核电一期联网工程竣工投产，国内首个民资参与投资的核电项目正式接入国家电网。吉利集团参与这一项目的投资建设和运营，持股2％，成为试点“民资入核”的首家企业。

此前，国内核电项目投资一直采取四家央企控股、地方政府参股的形式。更早一些，2023年12月核准的浙江金七门核电项目有一家民企参股，参股比例同为2％。而今年新批准项目中，无论民企参股比例还是数量都大幅提高。

这些动作其实延续了本世纪初开始的基础设施领域市场化改革的方向。2002年，原建设部就曾印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，上海浦东供水较早便以中外合资的形式经营，北京地铁4号线也曾引入港铁集团。从2014年开始，财政部主导PPP的阶段也沿袭这一思路，希望更多将民营资本引入基础设施领域，甚至将其作为促进民间投资的抓手。

近两年，民间投资出现短暂低迷，相关部门希望通过持续鼓励民营资本进入基础设施领域提振信心，同时增加有效的基础设施供给。作为关键性举措，2023年9月，国家发展改革委搭建了全国向民间资本推介项目平台。

“推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制。”党的二十届三中全会“决定”中的表述，被视为鼓励民间资本参与基础设施投资的重要信号。此后，民企参股5个核电项目落地，也被视为颇具标志性意义。

“二十届三中全会‘决定’的表述，明确了改革方向不可动摇。”有受访者坦言。

“民资入核”提速背后

在三澳核电二期工程中，民营企业参股比例从2％提升到了10％，一同获得核准的另外4个核电项目民资参股比例也达到了10％。

“国务院常务会议最近核准的5个核电项目，分别拿出10％的股份吸引民间资本参与，这充分体现了支持民营企业持续健康发展的决心。”国家发展改革委政策研究室主任金贤东在9月份的新闻发布会上表示。

国家发展改革委民营经济发展局副局长凌忠果介绍，今年新核准的五个核电项目，均由央企控股投资建设，预计总投资超过2400亿元。其中有10家民营企业参股，均为从事实体经济的行业头部企业。民营资本投资占比约10％，意味着这些民企需拿出自有资本金约45亿元，并带动民营企业投资总额超过240亿元。

面对较大的投资额，民营企业为何愿意入股核电项目？

久立集团董事李郑周表示，久立集团将在未来8年时间里总共出资13.5亿元，参股广东陆丰核电一期项目。这笔钱相当于久立集团一年的利税总额，但该企业董事会一致同意出资。

“福斯特持有4％的股权，是财务投资者，核电项目由中广核的团队来经营管理。三澳核电二期工程总投资规模大概420亿元，资本金比例是30％，4％的股份对应5亿元资本金。核电项目是涉及国计民生的大项目，不能单纯从收益利润角度出发。做这笔投资，也是想边走边看，作为股东会跟经营团队、工程技术人员等有一些互动，看看这个过程中是否能发现其他产业机会。”作为此次入股核电项目的民企之一，杭州福斯特科技集团有限公司副总经理徐亮表示。

核电项目较为稳定的收益确实是吸引民营资本的重要原因。

徐亮表示，按照目前财务模型来测算，核电项目的收益比较稳定。尽管项目后续运营存在一些变量，核心变量包括未来电价、原材料成本价格等。但是，整体来看，核电项目的回报比较稳定。民企投资核电项目，盈利回报只是考量的部分因素。对于福斯特来说，入股核电项目，是希望深耕新能源领域，并借此寻找给核能项目做材料配套的机会，有一些战略投资的考量。

有电网人士告诉《中国新闻周刊》，核电站发电量比较平稳，一般只受气温影响，除非核电站检修，否则几乎不会调整其发电量。

核电项目具有建设运营周期长、长期收益稳定的特点，建设期约5年，项目投资回收期15年至20年，后期一般可稳定运行60年至80年。因此，核电项目还清贷款后，资金压力较小，长期收益稳定。

今年6月27日，国家发展改革委副主任郑备发布了《国务院关于促进民营经济发展情况的报告》。在介绍党的十八大以来促进民营经济发展取得重要成就时提出，持续破除市场准入壁垒，“电力、电信、铁路、石油、天然气等重点行业和领域竞争性业务放开取得突破性进展，首条民间资本控股的杭绍台高铁建成通车，民营企业参股投资的三澳核电站一期工程、金七门核电站一期工程开工建设”。

“民资入核”被视为二十届三中全会“决定”提出的“推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放”的重要案例，也意味着民资参与基础设施投资建设的提速。

其实推动“民资入核”的政策早已有之。2014年11月，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》便提出：“在确保具备核电控股资质主体承担核安全责任的前提下，引入社会资本参与核电项目投资，鼓励民间资本进入核电设备研制和核电服务领域。”2014年正是上一轮鼓励民资参与基础设施投资建设的开端。

启动“新机制”

2023年9月，国家发展改革委搭建了全国向民间资本推介项目平台，推介各地梳理报送的基础设施等领域优质项目。据金贤东透露，截至今年8月31日，累计吸引民间资本参与项目1963个。

“特别是基础设施建设方面，我们在常态化推介的基础上，近期又组织有关方面，聚焦民间投资潜力较大、民营企业参与积极性较高的交通、水利、能源、环保、农业、社会事业、新型基础设施、仓储物流等8大领域，筛选出400个向民间资本重点推介项目，涉及总投资8159亿元。这批项目推出后得到了民营企业广泛关注，从我们了解到的情况看，不少项目已有一个或多个企业开始接洽，我们也欢迎更多民营企业结合自身发展需要，积极参与这些项目。”金贤东在今年9月表示。

这背后是民间投资出现短暂低迷的现实因素。民间投资增速于2022年3月达到11.4％的高点，随后走低，2023年5月至年末曾连续8个月出现同比负增长。随着2023年7月促进民营经济发展的政策纷纷出台，2024年以来，民间投资虽然结束同比负增长，但是增速仍然较低。

民间资本主要投入领域是制造业和房地产业，在基建及社会领域服务业投资中的参与度相对有限。去年10月，国家统计局副局长盛来运表示：“在民间投资中，房地产投资占比超过1/3，如果扣除房地产投资，民间投资增长9.1％。”

在房地产投资短期难以提振的情况下，基础设施领域正在成为鼓励民间投资的重点。

2014年，国务院就曾发文鼓励社会资本特别是民间投资在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域投融资，其中专门提及推广PPP模式。当时，伴随规范地方政府举债行为，基础设施建设资金来源存在不确定性，能撬动社会投资的PPP模式被寄予厚望。

《中国PPP行业发展报告（2022）》数据显示，2014—2017年，全国PPP项目数量从83个上升至3546个；项目规模从2380亿元攀升至53082亿元。根据财政部数据，截至2022年11月，PPP项目投资额16.8万亿元。

但是PPP模式有时会被异化为政府违规举债的路径，PPP项目经历多轮整顿，核心就是避免地方政府为吸引社会资本，为PPP项目兜底、承诺保底收益率。此外，PPP模式吸引民营资本的初衷也并未完全实现。2016年5月，国务院派出9个督查组，赴18个省份督查，调研民间投资增速下降等情况。“有的企业家反映，现在各地优质的PPP项目资源基本上被国企垄断了。”在督查结束后的一场发布会上，时任财政部副部长刘昆表示，民企要投入PPP项目难度比较大，特别是参与好项目比较困难。

有民营建设集团负责人告诉《中国新闻周刊》，不要说PPP项目，民营企业在公路、桥梁等基础设施工程招投标中都不占据优势。“我们是省内规模最大的建筑企业，但是即使在省内也难以中标，多数基础设施工程由地方政府与央企签署框架性协议，这类现象在全国普遍存在。”

2023年2月前后，PPP项目开始暂停进入财政部PPP项目库，这被认为是以旧PPP机制推动民营资本投资基础设施努力的终结。

尽管有违初衷，但从2014年起的“狂飙”在一定程度上已经透支了基础设施需求。特别是中西部省份，PPP模式成为拉动各地基础设施建设的关键。根据财政部数据，至2022年末，PPP投资额前三的省份是贵州、四川、河南。

有基建投融资领域人士告诉《中国新闻周刊》，如今各地基建需求的结构性差异非常大，特别是2023年年末国办“47号文”叫停12个省份部分政府投资项目之后，很多省份也对债务负担比较重的市、县加强监管，这导致相当一部分地方政府对于基建的需求已经不比从前。如今，无论是超长期特别国债，还是专项债，都在向经济发达地方集中。“此前一些地方PPP项目大量上马，如今一些地方对于基建的新增项目需求比较有限。”

“尽管如此，从国家发展改革委的表态来看，依然希望将PPP新机制作为推动民营资本进入基础设施领域的抓手。”中央财经大学财政税务学院教授温来成告诉《中国新闻周刊》。

“对回报水平适中、社会资本具有投资意愿的领域，将充分发挥PPP新机制的作用。”2024年9月8日，在国务院新闻办举行的新闻发布会上，国家发展改革委副主任刘苏社如是说。

但是，如今民营资本找到合适的项目仍然须破解一些难题。

新机制下，机遇何在？

2023年11月，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，PPP迎来新机制。

新机制最大的不同在于聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式。这意味着项目必须拥有经营收入，不能依赖政府补贴。

此前，根据回报机制不同，PPP模式曾被划分为使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三大类。其中，使用者付费的项目较少，如部分高速公路、污水处理厂等，后两类则主要依赖财政支出还本付息或回收投资成本。根据财政部数据，截至2022年10月，政府付费及可行性缺口补助项目，占项目库投资额的90.4％。

国家发展改革委投资司有关负责人表示，从国际经验看，PPP主要分为基于使用者付费的特许经营和基于公共部门（政府）付费的私人融资计划两种模式，中国此前推行的以政府付费为主的PPP项目出现了一些问题，加重了地方政府的财政支出压力，因此新机制提出聚焦使用者付费项目。

特许经营模式已经被广泛使用，但是项目采用特许经营模式并不必然意味着不依赖政府补贴。比如，从2014年开始，城市综合管廊就是吸引社会资本的重点项目之一。2015年7月底召开的国务院常务会议特别提出，在加大财政投入的同时，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等方式，鼓励社会资本参与管廊建设和运营管理。

有城市市政管理部门人士向《中国新闻周刊》坦言，其所在城市2015年便成立管廊公司，由城投公司牵头，水、电、气等管线使用公司入股，以国资为主，再授予管廊公司全市管廊的特许经营权。但是总成本的75％由财政补贴，另外25％通过管廊公司收取入廊费、运维费等回收。“像管廊项目这样难以产生稳定现金流的项目难以吸引民间投资，更多由国企操盘，再由政府财政兜底，授予特许经营权收取入廊费、运维费只能在很小程度上缓解政府财政压力。”