“民资入铁”再探路

11月中旬，国家发展改革委在浙江宁波组织召开民营资本参与铁路投资座谈会。会议地点选在浙江颇有深意，目前仅有的两条民营资本控股高铁——杭绍台高铁、杭温高铁，均位于浙江。

今年9月，杭温高铁一期正式开通运营，杭州、宁波、温州、金华-义乌四个都市圈正式步入“1小时交通圈”，这也是目前国内开通运营的第二条民资控股高铁，而第一条民资控股高铁杭绍台高铁已经开通运营近3年。

2016年前后，曾经有一批社会资本投资铁路项目出现，这两条民资控股高铁亦是当时的试点项目。但是此后，社会资本，特别是民营资本投资铁路遇冷，直到今年。

8月下旬，一场以“全面贯彻落实党的二十届三中全会精神 促进民间投资 推动民营经济高质量发展”为主题的现场会在山东济南举行。这场现场会提出，我国将进一步鼓励支持民间资本对核电、铁路等重大领域的投资。

“民资入铁”的浙江样本

“民资入铁”其实并非新话题。早在2013年，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，明确提出向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。

2015年，国家发展改革委发布《关于进一步鼓励和扩大社会资本投资建设铁路的实施意见》，支持社会资本以独资、合资等多种投资方式建设和运营铁路，向社会资本开放铁路所有权和经营权。

2016年1月，国家发展改革委发布首批8个社会资本投资铁路示范项目，其中就包括杭绍台高铁、杭温高铁。当月，时任浙江省发展规划研究院城乡建设处处长的柴贤龙开始编制杭绍台高铁项目投融资方案。

“当时国家只要求社会资本参与示范项目，两条高铁由民营资本控股是浙江自我加压的结果。”柴贤龙告诉《中国新闻周刊》。

起初，民营资本对于入股高铁项目并不积极。“最初可谓门可罗雀，但最终门庭若市，转变的关键是路演宣传，以及交易结构的设计，特别是后者。”柴贤龙回忆，杭绍台高铁引资经历了从无人问津到多方争抢的过程，而交易结构设计的关键是让民营资本“有利可图”。

“杭绍台高铁项目由台州市发展改革委主导，在项目可研立项初步完成后，他们就在积极寻找社会资本方、民营资本方，也是他们与我们接触，询问我们参与杭绍台高铁项目的兴趣。”复星基础设施CEO、杭绍台铁路公司董事长方建宏向《中国新闻周刊》回忆。

其实，“民资入铁”在浙江便早有先例。2005年，衢常铁路由民营企业常山水泥公司与原铁道部和常山县政府三方共同投资兴建，常山水泥占股32.5％。但当时常山水泥入股衢常铁路并无回报机制设计，最终民营企业也从中退出。

而杭绍台高铁PPP方案充分考虑了回报机制设计。浙江省政府与社会资本双方按照风险分担、利益共享的原则，社会投资人的回报机制为“运营收入+可行性缺口补贴”。其中，运营收入包括线路使用费、接触网使用费等；可行性缺口补贴是政府给予企业合理补贴。换言之，通过政府补贴确保社会资本方可以实现财务平衡，并获取合理回报。

项目采用BOOT（建设—拥有—运营—移交）模式，由政府授权项目公司负责项目投资、建设、运营、维护、移交等工作，并获取合理回报，运营期满后，项目公司将全部资产无偿移交给政府方。项目合作期限34年，其中建设期4年、运营期30年。

“当初并没有将参股民企范围限定在浙江，但是外地民企对项目不够有信心。”柴贤龙透露。

在投资意向征集阶段，有十余家企业报名参与，PPP方案确定后，企业之间自愿优势组合，形成了复星联合体等三家联合体，最终复星牵头联合体的技术标和商务标均获得第一名，成功拿下该项目。其中，商务标主要是竞争可行性缺口补贴金额，所需金额越小越有优势。

据参与复星联合体的众合科技公告，最终中标报价可行性缺口补贴总额为68亿元。

2017年9月，浙江省政府与复星集团牵头的民营资本联合体，签署了杭绍台铁路PPP项目投资合同。杭绍台高铁项目可研估算总投资448.9亿元，纳入政府与社会资本合作范围的项目总投资约409亿元。项目资本金为总投资的30％，约124亿元，资本金以外的288亿元由国开行牵头组成的银团贷款，期限30年。占股51％的民资联合体需总计投资208.59亿元，初期需拿出62.58亿元资本金。

除民营资本外，原中国铁路总公司（下称“原中铁总”，现为中国国家铁路集团有限公司，即“国铁集团”）占股15％，浙江省交通投资集团代表省政府出资，占股13.6％，绍兴市和台州市分别占股10.2％。

民资联合体的组成比较多元，最大股东是复星集团下属的浙江复星商业发展有限公司，占55.7％，上海星景股权投资管理有限公司占0.1％，宏润建设占25％，万丰奥特控股集团有限公司占15％，浙江省基础建设投资集团股份有限公司和众合科技分别占2％，平安信托有限责任公司和平安财富理财管理有限公司占0.1％。

8家民企参股的诉求各不相同，柴贤龙告诉《中国新闻周刊》，比如对于复星而言，并非看中直接收益，而是综合效益。“当时还有企业希望通过参股获得项目的总承包（EPC）合同。”

方建宏表示，与复兴过往的投资项目相比，杭绍台高铁项目的投资收益率肯定不算高。“我们评估杭绍台项目的投资回报率为5.5％—6％，其实与融资成本相差不多，但属于‘可以接受’的范畴。从项目运作情况来看，与预期相差不多。”

当时作为杭绍台高铁的民资投资方之一，宏润建设曾中标上海、杭州、武汉等多地地铁项目土建工程。

2018年6月底，采取与杭绍台高铁类似的模式，浙江省政府与百盛联合集团签署杭温铁路国家混合所有制改革试点和PPP示范项目合作协议，百盛联合集团出资约50亿元控股杭温铁路义乌至温州段。杭温铁路具体的股权比例为：百盛联合集团占股51％，原中铁总占股15％，浙江省交通集团代表省政府出资，占股13.6％。温州市、金华市、台州市政府各指定一家出资代表，分别占股10.2％、8.58％、1.62％。

民资控股后的“壁垒”

杭绍台高铁建设过程中第一次采用了EPC总包的模式。原中铁总子公司先后以EPC方式拿下杭绍台、杭温高铁建设权。EPC即工程总承包，是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。

方建宏告诉记者，从成本控制的角度来讲，杭绍台高铁项目确实展示出民营企业控股的优势，在保证工程质量，并如期建成通车的情况下，项目最终的投资额没有超出发展改革委批复的投资额，特别是在经历原材料价格明显上涨后，一些铁路项目明显“超概”。“在保证安全的情况下，希望未来可以给民营企业更多自主选择权。”

浙江省政府在杭绍台高铁项目的可行性缺口补贴中，设立了动态调整机制，政府将根据银行利率、列车开行对数、投资控制情况等调整补贴金额，如能实现项目公司自建，降本增效，省政府就能降低补贴。

其实，项目公司自主建设在当时并非没有政策依据。2015年，原中铁总曾发布《关于规范非控股合资铁路建设项目管理的指导意见》，指出对于非控股合资铁路项目的工程建设管理，为发挥铁路企业建设管理的专业优势，项目公司可委托铁路局或铁路专业管理机构代建，项目公司也可以自行组织建设。2015年开工建设的汉十高铁、济青高铁，都是地方政府投资为主，最后实现了项目公司自行组织建设。

从股权结构上看，尽管民营资本控股杭绍台高铁、杭温高铁项目公司，但是对于项目运营并无绝对话语权。

2017年，杭绍台高铁PPP项目签约后不久，项目公司曾探索自主定价。2015年底，国家发展改革委发布的《关于改革完善高铁动车组旅客票价政策的通知》指出，对社会资本投资控股新建铁路客运专线旅客票价继续实行市场调节，由铁路运输企业根据市场供求和竞争状况等因素自主制定。不过，杭绍台高铁并未获得自主定价权。

方建宏表示，在运营过程中，杭绍台高铁被委托给上海铁路局做统一运输管理，纳入国家铁路网，按照国铁集团运输调度，接受统一指挥，票价也是按照国铁规则制定。“在运营方面还是和整个国铁体系比较一致，我们期待未来铁路运营市场化改革上可以取得更多突破，在这个过程中给民营企业更多空间。”

目前，社会资本投资的高铁项目通常交由国铁集团统一运营，车票收入也直接归国铁集团，再以“线路使用费”等形式返还给项目公司，也就是对车票收入进行二次分配。因此，项目公司的运营收入来源中并不包含车票收入，而是以线路使用费为主。在这样的机制中，高铁是否开行列车、开行多少完全由国铁集团决定，项目公司不具备运营权。

投资者期待的一种安排是：在项目公司自主定价的基础上，由国铁集团代为运营转变为项目公司独立自主运营，从而实现网运分离，项目公司向国铁集团租用高铁车辆和人员，票务收入归项目公司所有，根据运输人次和车次付给原中铁总运输服务费。这种设想触及了铁路改革中的“网运分离”，即把具有自然垄断属性的铁路网基础设施与具有市场竞争性的铁路客货运输业务分离开。

在杭绍台高铁开通运行已经接近3年的情况下，项目仍然委托国铁集团运营。

“独立自主运营至今没有实现。”据接近浙江省发展改革委人士向《中国新闻周刊》坦言，很难讲这两条民营资本控股高铁相比于传统意义上国家投资建设的高铁在效率上有哪些提升，因为民资并不具有运营主导权。

“铁路建设、运营自主权，更确实地说，铁路产权对于民资而言是十分核心的权利。铁路建设自主权涉及铁路规划、审批等权限的改革，铁路运营自主权涉及铁路调度指挥、市场进入等改革，这就会对既有的行政权力体系和经济权力体系形成重要的挑战。”国家高端智库可持续交通创新中心研究员、北京交通大学教授李红昌告诉《中国新闻周刊》。