刘振民：应对气候变化，不要给中国“戴高帽”

巴库的气候谈判比预想中更艰难。当地时间2024年11月24日凌晨4点，在阿塞拜疆巴库举行的联合国第29届气候大会（COP29）正式闭幕，镜头转向会场，等到最后一刻的中国气候变化事务特使刘振民表情平静，也显得略有疲惫，此时已经比原定的大会结束时间延迟了33小时。

虽说气候大会进入“加时赛”是惯例，但COP29又被称为“气候融资大会”，由于涉及最敏感的“钱的问题”，从一开始就波折不断。先是特朗普的胜选和美国可能再度从《巴黎协定》“退群”的阴影，然后是阿根廷、法国等国与东道国之间的摩擦，大会进行到最后一天，围绕最核心的新的气候资金集体量化目标（NCQG），发达国家与发展中国家仍有巨大分歧。决议出台前的最后一版草案中，发达国家承诺到2035年每年向发展中国家提供至少2500亿美元以应对气候变化，这与发展中国家提出的1.3万亿美元需求差距甚远。

23日晚8点，闭幕大会开场，最终的NCQG草案在艰难谈判六个多小时后公布：新的承诺数字是3000亿美元，只比上一版多了500亿美元。“坦率说，这个结果在我的意料之中。”刘振民说。

刘振民于2024年1月起接任解振华，成为新一任的中国气候变化事务特使。他是资深外交官出身，此前担任过外交部副部长、联合国副秘书长。他能说一口流利的英语，有长期的气候外交经验，参与过1997年《京都议定书》和2015年《巴黎协定》的谈判。在联合国期间，他曾主持气候变化和可持续发展筹资等相关工作。对于COP29的成与败，这位气候谈判“老兵”看得很清楚。

11月24日闭幕期间，围绕本届气候大会的资金争议、地缘政治对气候谈判的影响，以及“特朗普2.0”时代中美气候合作的未来，刘振民接受了《中国新闻周刊》的专访。

“3000亿美元不是最大公约数”

《中国新闻周刊》：COP29在最后一刻艰难达成了共识，发达国家承诺到2035年每年为发展中国家提供至少3000亿美元的气候资金，中方如何看待这一结果？巨大的资金缺口会给发展中国家气候适应与减缓，以及全球能源转型带来怎样的影响？

刘振民：自去年迪拜召开的COP28达成了史无前例的关于“脱离化石燃料的全球能源转型”的“阿联酋共识”之后，摆在发展中国家面前的最大挑战，就是如何开启和加速自身的能源转型进程，这需要巨额的资金支持，所以各方把本届气候大会能否就NCQG达成共识，看作一个头等重要的事情，可以说，其结果决定着大会的成败。其中，发达国家可以承诺的资金规模，是COP29谈判中分歧最大，也是谈判难度最大的一个点，越到后期交锋越激烈。

从3000亿美元的结果来看，这次大会对资金问题解决得并不彻底，发达国家的承诺和发展中国家的期待之间有巨大落差，相当一部分发展中国家对这一数字表达了严重不满，中方对此也感到失望。我们最担心的是，由于资金承诺不到位，下一步会影响到发展中国家的能源转型以及加强气候适应与减缓的能力建设。

《中国新闻周刊》：11月23日下午没有对外公布的一份草案中，发达国家给出的资金承诺就是3000亿美元，之后又经过了10多个小时的谈判，在24日凌晨公布的NCQG最终决议中，仍然是这个数字，发达国家始终没有让步。3000亿美元是否是双方都能接受的最大公约数？

刘振民：这不是最大公约数，是发展中国家在无奈中不得不接受的一个结果，即使我们对数字不满意，但为了确保在资金这个关键议题上能有一个协议达成，不至于“流产”，也是为了《巴黎协定》下的全球气候多边合作进程可以继续向前走，展示一个相对积极的信号，发展中国家最终只能选择接受。

根据决议，3000亿美元的资金承诺将通过双边、多边、公共、私人等多元资金渠道去落实。双边渠道将主要受发达国家与发展中国家双边关系亲密程度的影响。而多边渠道下，以世界银行、国际货币基金组织等为代表的多边开发银行扮演了关键角色，为了更好地落实NCQG下的气候资金承诺，多边银行应积极和有关发展中国家合作，创造一种良好的投资环境，以撬动、吸引更多的私人资本进入发展中国家的能源转型、气候减缓项目，也就是说，要在一定程度上弥补当前巨大的资金缺口，需要公共资金与私人资金共同发力。我们期待，未来发达国家在落实资金的过程中，通过双边或多边方式可以对现有资金额度进行一定程度的拓展。

《中国新闻周刊》：你提到的多元资金渠道，或者说NCQG所承诺的资金结构，也是COP29资金谈判中最核心的一个分歧焦点。吸取上一轮发达国家没有及时实现每年1000亿美元承诺的教训，这次谈判中，发展中国家希望明确NCQG以直接给予发展中国家的公共资金为主，形式上主要是赠款或利息很低的优惠贷款。但最终决议对此仍未有明确规定，这可能给未来十年的资金落实带来怎样的影响？

刘振民：要想回答这个问题，需要首先厘清什么是气候融资（Climate Finance），这是一个具有包容性的概念。在气候融资大的框架之下，主要包含两部分，一是“提供”的资金（provision），指的是发达国家对发展中国家需要提供的资金义务；二是“动员”的资金（mobilization），资金来源可以更开放，也包括动员的私人投资。“提供”与“动员”是两种不同的资金主体。

NCQG应该更多指向的是“提供”层面，以公共资金为主，像气候适应这类项目由于缺乏直接的短期回报，很难吸引到私人资金，必须投入大量公共资金。因此，发展中国家最初希望发达国家有一个明确的承诺——“提供”的公共资金能有多少，但最终的草案对这一问题进行了模糊处理，发达国家坚持在资金落实时采用“混合资金模式”，把“提供”和“动员”放在一起，他们提出，考虑到目前国内的政治经济形势，如果上千亿美元全部来自公共资金，落实起来会很困难。但“混合资金模式”实际上弱化了发达国家提供资金的硬性义务，是一种缺乏雄心的承诺，包括中国在内的发展中国家对此感到遗憾。

“中国从来不是冷眼旁观的超脱者”

《中国新闻周刊》：谈判期间，发达国家一度将更有雄心的资金承诺与出资者范围挂钩，认为先要扩大出资基础，再提高资金目标，特别是满足一定经济发展水平和温室气体排放水平的国家也应承担出资责任，对中国等新兴经济体的指向性明显。对此，中国的态度是什么？最终的协议是否能反映中方立场？

刘振民：在谁出钱的问题上，中方的立场始终如一。我们一直强调根据《巴黎协定》第九条规定，坚持共同但有区别的责任。发达国家有义务对发展中国家提供资金，发展中国家可以自愿做出一定的资金贡献，比如通过南南合作的方式，但一定要明确，这是一种自愿的贡献，和NCQG是完全不挂钩的。因此，当我们发现22日发布的NCQG草案中写道“邀请发展中国家做出额外的资金贡献，作为资金目标的一种补充”，中国完全不能接受这种表述，发展中国家没有硬性出资的义务，NCQG和南南合作是两种不同的资金途径。

在谈判的第二周，中方一直在和发达国家周旋，反复强调不要在出资者问题上混淆双方的责任与义务，经过发展中国家与发达国家的多次磋商沟通，最终的NCQG决议中，重新明确了发展中国家可以通过南南合作等方式“在自愿的基础上”做出资金贡献，但这不会改变任何发展中国家的发展或受援地位。

实际上，中方强烈反对按照收入标准对发展中国家内部再进行划分，这种分类是不公平，也是不合理的，中国目前仍然是一个中等收入的发展中国家，我们发展中国家的定位是由自身的经济发展阶段所决定的。中国的能源结构转型比发达国家要晚很多年，欧盟整体于1990年就实现了碳达峰，美国是在2007年，中国还在努力实现碳达峰的阶段。国际社会要看到，虽然中国的可再生能源装机已超过全球的一半，但我们的能源结构依然以传统的化石能源为主，未来要想实现全面的绿色转型，重新建立一个以清洁能源为主导的能源体系，资金需求将是巨大的。因此，中国首先要解决好自身的转型问题，再在力所能及的范围内，为其他发展中国家兄弟提供自愿的帮助。

《中国新闻周刊》：中国已经为其他发展中国家提供了很多帮助。就在COP29开幕当日，中国官方首次公布了2016年以来总计超过1770亿元人民币的南南合作气候资金，用以支持其他发展中国家应对气候变化。为何中国选择在本届气候大会晒出这一数字，是否与发达国家要求我们出资的压力有关？

刘振民：压力肯定是不可避免的，而且这种压力不仅来自发达国家，也来自一些发展中国家。中国之所以备受关注，是因为我们的体量太大了，中国是全球第二大经济体、世界最大的排放国，也是最大的制造业国家。随着近年来中国经济、技术实力的增长，很多国家都期待看到我们为全球气候变化应对做出更多贡献。正是在这样的背景下，同时为了契合这一届“气候融资大会”的主题，我们决定公布南南合作的气候资金数字。虽然1770亿元人民币可能与一些发达国家对发展中国家的官方援助还有很大差距，但这已经是中国尽己所能提供的数额。

值得注意的是，中国不仅是把钱掏出来，而且是和发展中国家进行实打实的项目合作，这是中国南南合作的一个重要特点。中国这些年在发展中国家做了很多气候减缓、可再生能源开发的项目，有些项目资金规模并不大，比如为一些小岛屿发展中国家提供太阳能路灯，但帮助他们解决了能源转型中的实际问题，产生了很好的效益。此外，过去十多年来，中国还为全世界提供了大量品质很好、价格相对便宜的风电和光伏设备及新能源汽车，某种意义上，中国一直在加速推动和引领全球能源转型进程。因此在气候资金问题上，中国从来不是冷眼旁观的超脱者，但中方始终强调，作为一个发展中国家，我们的贡献与发达国家的义务不同。

“中美气候合作不会完全中断”

《中国新闻周刊》：多次将气候变化称为“骗局”的特朗普胜选后，美国大概率会在明年退出《巴黎协定》，这样的阴影之下，本届气候大会受到了怎样的影响？根据你的观察，如果美国“退群”，对发达国家谈判代表政治意愿上的影响究竟有多大？

刘振民：在当前复杂的国际地缘政治形势下，COP29的谈判确实较以往更加艰难。一方面，特朗普当选后，欧洲方面担心，美国退出《巴黎协定》后可能需要其他发达国家填补美国留下的资金缺口，这对谈判代表的心理产生了严重影响，造成第一周的谈判进展很有限；另一方面，受俄乌战争影响，很多欧洲国家已将大量资金投入军事与战争，国内预算捉襟见肘。

国际气候谈判的舞台上，美国的领导力至关重要，尤其在发达国家内部。如果明年美国再次退出全球气候协定，这就是美国第三次“退群”。特朗普第一届任期是第二次，第一次则是小布什政府时期，美国退出了《京都议定书》八年，在2009年的哥本哈根大会上，时任美国总统奥巴马为了恢复美国对全球气候治理的领导权，带头促成了首个资金承诺，即发达国家到2020年每年要向发展中国家提供1000亿美元气候资金。本届气候大会谈判中，发达国家核心的问题是“缺乏领头羊”，尤其COP29的核心议题又是最难啃的资金问题，涉及真金白银地付出。

《中国新闻周刊》：发达国家内部能否在资金承诺上达成共识，决定着本届气候大会的成败。如果美国“退群”，很多专家希望欧盟取而代之，在谈判中承担起领导角色，从大会结果来看，欧盟是否发挥了足够的领导力弥补美国的缺位？

刘振民：美国退出之后，欧盟能否扛起全球气候治理的大旗，与发展中国家共同推进气候合作，是本届大会人们很关心的一个问题。然而，发达国家最后做出的资金承诺，完全没能满足发展中国家的期待和需求，这显示出发达国家内部正在遭遇的领导力危机，在支持全球气候变化应对上，政治决心还不够强，产生的影响不仅在于NCQG的资金承诺没有到位，还使发达国家在发展中国家心目中的信用打了折扣。COP29在资金议题上的分歧与结果，很典型地反映出当下全球的南北互不信任，这个问题是比“给多少钱”更为严重的。