民政部长崔乃夫:灯火阑珊处的光芒
作者: 宋春丹民政是做什么的?这是崔乃夫到民政部工作之初,到处去问别人的一个问题。但当时没有人说得清,只能对他历数民政部的20多项具体工作。后来,崔乃夫自己总结出,民政工作就是“三个一部分”。
崔乃夫1982年担任民政部部长,1993年卸任,是新中国任期最长的民政部领导人,也是新时期民政事业的开拓者。
2023年4月4日,95岁的崔乃夫去世。
在许多老民政人眼里,崔乃夫是一位低调谨慎的学者型领导,作风干练,满腹经纶,善谋善断。他主政的11年,被公认为中国当代民政事业发展的黄金时期之一。
原民政部社会事务司司长张明亮曾担任崔乃夫的秘书,他告诉《中国新闻周刊》,崔乃夫对他说过一句话:“经济部门等重要部门处在聚光灯下,耀眼醒目,而民政部是在灯火阑珊处,但照样可以绽放光芒。”
“三个一部分”
1978年3月5日,全国人大五届一次会议决定,国务院设置民政部,任命73岁的程子华为民政部部长。民政部的前身为内务部,此时已撤销达10年之久。
这一年,程子华的老部下、50岁的崔乃夫进入民政部,担任政治部负责人。
1982年,民政部换届。在第一方案中,排名在前的部领导基本都是老革命,年龄最小的崔乃夫在副部长中排名末端。但改革开放初期国家推行干部队伍“四化”,经程子华举荐,崔乃夫就任民政部部长。
甫一上任,崔乃夫就开始考虑民政部的定位,这是他思索已久的问题。他分析了民政部的20多项业务后,发现“社会保障、行政管理、政权建设”可以涵盖民政工作,但民政工作又只占这三方面的一部分,据此提出了民政工作是政权建设的一部分、社会保障的一部分、行政管理的一部分这“三个一部分”的概念。
张明亮回忆,崔乃夫在民政系统很有威望,他性格内敛,不苟言笑,不怒自威。工作间隙,他大多在看书,或者思考问题。出差途中,他对很多历史典故都能脱口而出,其宽广的知识面让张明亮印象深刻。
张明亮说,崔乃夫用人不拘一格,任人唯贤。而且80年代中央要求大胆使用年轻干部,因此民政部越级提拔时有发生,有些年富力强的副处级干部被提拔为副司长,年龄多在40岁左右。
崔乃夫提出,副部长中要配备三种人:第一种是地市委书记,有主持地方工作的经验;第二种是地方民政厅局长,对地方干部发展有标杆意义;第三种是民政部的司局长,熟悉本部业务。这样组成的班子各有长处,也有凝聚力。在这样的思路下,吉林省延边州州委副书记张德江和天津市民政局局长范宝俊先后调任民政部副部长。
每天早8点,崔乃夫准时走进二楼最西侧的办公室,常常一口气工作到下午三点多,再稍事休息。张明亮当秘书时,办公室位于崔乃夫和张德江的办公室中间,两位领导休息时习惯都到张明亮的办公室来聊聊天,交流业务工作上的问题。
在张明亮印象中,崔乃夫和张德江风格迥异,但配合默契。崔乃夫沉静稳重,抓大放小,重在出思想、出思路、用干部,具体业务都交由副部长负责。张德江则性格活跃,充满激情,雷厉风行。
除重大会议外,崔乃夫讲话基本不念稿,只带一张自己在纸条上写的提纲。他讲话声音不大,会场总是鸦雀无声,否则听不见。他惜字如金,总是在听众意犹未尽时戛然而止,认为点到为止是最高境界,这样会引发大家思考,讲透就不会有这样的效果。
崔乃夫认为,政府各部门职能不同,就像打篮球有前锋、中锋和后卫,民政部门的任务更多是打后卫,发挥社会稳定机制的作用。他说,新中国成立初期民政部门曾有效解决了禁毒禁赌、妓女改造、灾区生产自救等问题,改革开放后民政工作的对象主要是“最困难的人”和“最可爱的人”(军烈属、老红军、革命残废军人等),新形势下一些老办法已经不行了。
他主张农村养老不能仅靠“养儿防老”,也不能全靠国家补贴,还是要以家庭为主,要引导农民自己投保,在有劳动能力时积蓄养老金,进入良性循环。政府包揽过多社会养老,不仅会让政府压力过大,对个人养老意识的培养也不利。救灾也是一样,中国是灾害频发国家,发生了灾害一要靠国家,二要靠保险,他说,当年曾提出搞农村灾害保险,但有人感到风险太大,怕赔付不起,所以不赞成搞,“殊为可惜”。

80年代初期,中国残疾人工作很薄弱。为了让残疾人群体也能自力更生,崔乃夫在80年代抓住乡镇企业和街道企业大发展的时机,提出小型、分散、集体为主的福利企业发展方针,并与财政部沟通,争取到减免税收的政策支持。很快,全国福利企业员工达200万,产值达到2000多亿元。
邓朴方回国后,想在中国成立一个残疾人福利基金会,建立类似美国、加拿大的康复中心。崔乃夫和卫生部部长崔月犁商议后,一致决定支持邓朴方。
1984年,中国残疾人福利基金会成立,挂靠在民政部下,崔乃夫在邓朴方母亲卓琳要求下出任理事长,李正、邓朴方等为副理事长。基金会刚走上正轨,崔乃夫就辞去了理事长职务,由邓朴方接任。
随着家庭联产承包责任制的推行,人民公社制度走到了尽头。而具体怎么改,中央把基层政权建设的任务交给了民政部门。
从1982年初到1983年10月,崔乃夫带领民政部做了大量调研,代中央起草政策性文件。文稿修改了20多次,摞起来有一尺多厚。其中,最关键的是确定乡镇政府和村民委员会设在哪里。
当时有人主张建大乡,也有人主张建小乡,有人主张在自然村建立村委会,在村委会之上建立村公所。崔乃夫组织力量调研后,力主在人民公社基础上建立乡镇政府,在生产大队基础上建立村民委员会。他认为这样折腾少,有利于集体资产传承,也有利于形成地域认同感和发展群众自治。
最终,中央采纳了这一方案。1983年10月12日,中共中央、国务院正式发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。后来民政部牵头出台了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,被彭真称为“国家重要的基本法”,农村村民自治制度得以搭建起来。
试水福利彩票
崔乃夫就任民政部部长伊始就在为财政缺口忧心。全国有数以亿计的优抚、救济、受灾和残疾人口,但国家财政拨款很有限,民政系统没钱,要填补资金缺口,必须找到一条切实可行的路子。
1984年,崔乃夫与一位海外华人会谈时受到启发,想到了发行彩票这条路。他组织了一系列调研,发现大多数国家不论意识形态如何,经济发展水平如何,都不同程度地以发行彩票的方式筹集资金,弥补国家财政对福利事业拨款的不足。
1986年春天,崔乃夫与国务院主要领导一起出差,晚上住在湖北神农架。晚饭后,张明亮陪崔乃夫散步时,迎面与这位领导相遇。他问崔乃夫民政工作好不好干,崔乃夫说最难的是资金匮乏,一些社会福利事业很难发展,希望国务院能多拨些经费。对方问需要增加多少钱,崔乃夫说每年大约20亿。对方说国家没钱,有没有什么别的办法。崔乃夫说,可以依靠群众有奖募捐打通社会筹资通道,还介绍了民国时期发行“黄河水灾救济奖券”、淞沪抗战后发行“航空彩票”的情况,对方求学时曾耳闻目睹过“航空彩票”热,认为这个办法具有可行性,要他进一步研究,回去写个报告。
在宜昌开往武汉的船上,国务院领导召开了一场小型会议,崔乃夫介绍了发行彩票的设想。但一些人担心遭到老同志的反对,引起姓“社”姓“资”的争论。
崔乃夫回京后,立即派考察团去苏联和东欧国家考察,并买回了彩票样本。经过反复论证,民政部当年8月18日向国务院报送了《关于开展社会福利有奖募捐活动的请示》,建议每年发行10亿元的有奖募捐券,考虑到个人承受能力,面额不宜过大,以1元为好,经初算每年可筹集资金5亿元。报告还建议,成立中国社会福利有奖募捐委员会,作为发行有奖募捐券的法人。
12月20日,国务院常务会议原则同意开展社会福利有奖募捐活动,并提出意见:除民政部门外,其他单位和个人一律不准搞类似彩票活动;应把精神病人包括进帮助对象里;由民政部组织“社会福利有奖募捐委员会”,可请一些知名人士参加;要从严控制,只限社会福利。
由于事关重大,崔乃夫又受命代拟了给党中央的报告。1987年2月5日,中央书记处讨论通过了报告,报送中央政治局常委。报告获原则通过,只在返奖奖金数额上小有争议。
按中央指示,中央统战部召开了民主党派负责人会议,崔乃夫作了专题报告,与会者一致赞成在中国发行福利彩票。最后决定,不以民政部名义,而以群众组织名义发行彩票。
1987年6月3日,民政部成立了“中国社会福利有奖募捐委员会”,聘请赵朴初、程子华等为名誉主任,荣高棠、钱伟长、冰心等22人担任名誉委员。崔乃夫担任“中募委”主任,民政部副部长章明、中国残疾人福利基金会理事长邓朴方为副主任,国务院44个有关部委负责人担任委员。这是新中国成立后的第一家彩票经营、管理机构。
中募委成立之初身无分文,经崔乃夫协调,财政部借款550万元做开办费,要求三年内还清。
为了不引起社会反感,当时彩票定名为“中国社会福利有奖募捐券”。返奖率暂定为销售额的35%,15%作为发行成本,剩下的作为社会福利资金。彩票印制成本从预计的3分5降至2分左右。
1987年7月19日,中募委召开最后一次试点工作汇报会。此时距发行日期不到10天了,但没一个省市表示做好了准备。崔乃夫说:“我们发行彩票的事早已通过中国新闻社在国外造了舆论。香港的报纸也说大陆7月份要发行彩票,现在一张发不出去,这怎么讲?”
最终,河北决定率先试水。7月27日,有奖募捐券首发式在石家庄举行,副市长孙永生带头买下第一张彩票。一个月后进行了第一次彩票摇奖,一等奖为2000元。
当时有两家媒体对有奖募捐提出了质疑,认为这是不合理的集资手段。经交涉,两家媒体都做了澄清。
到1990年,中国彩票销售额已达6.47亿元,550万借款也如期还清。
自1987年创立至2022年底,中国福彩累计销售26458.37亿元,筹集公益金近8000亿元。中国福彩发行管理中心副主任陈鲁南在2022年曾撰文表示:福彩虽然由民政部门负责发行销售,但筹集的彩票公益金科教文卫体各部门都在使用。除支持民政系统的养老机构、救助站、儿童福利院、精神卫生福利院等机构建设外,还向中央财政上缴了大量资金。中央财政通过福彩和体彩上缴的公益金,向社保基金注资近3000亿元,并用于支持各项公益活动的发展。
处理勘界纷争
勘界是民政部八九十年代面临的一项十分棘手的工作。在张明亮看来,崔乃夫对勘界问题的处理,很能体现他的为政智慧。
改革开放后,因争夺资源权属,省际边界纠纷逐渐增多。其中,山东和江苏在微山湖地区的边界纠纷是一个相当典型的复杂案例。两省1953年的协议规定“以湖田为界”,但湖田会随着水位涨落变动,协议也未定义什么是湖田,因此纠纷频出。两省都寻求重新划界,江苏希望恢复传统的分治格局,山东则希望维持统管。
1980年秋,两省基层社队有4名社员因械斗致死。国务院派出民政部和水利部组成的工作组赴湖区调研,两省汇报了5个划界方案,都意在突破1953年协议。工作组提出“以湖中心线为界”方案,两省对此分歧很大,方案无果而终。
1983年9月,又有4名社员在械斗中死亡。10月23日,国务院再次派出工作组赶赴湖区,由崔乃夫带队。
崔乃夫初次会见两省官员就开宗明义地说:“时间我不想拖,这儿谈不成,请两省同志到北京,由国务院、中央书记处去解决。每年都这样,打死人,我们不好向群众交代。”