美国民主衰败的主要表现及其根源

【关键词】美国政治  美国政党  民主衰败  政治极化

美国人历来以本国民主制度为荣，二战结束以来，美国甚至以其民主体制为模板，对一些国家进行“民主化改造”。但近年来，美国国内的民主乱象愈演愈烈，引发各界对美国政治制度和民主模式的广泛质疑。英国《经济学人》杂志评估，美国现在已经不属于世界上“完全民主的国家”（如加拿大、日本和西欧大部分国家），而是属于“有缺陷的民主国家”（如希腊、以色列、波兰和巴西）。[1]美国民主的逐步褪色，与国际局势和政治环境的变迁以及美国国内政治、经济、社会的演变息息相关。

美国民主衰败的主要表现

在推动美国成为世界上最强大国家的历程中，其民主制度确实发挥过重要作用。美国喜欢以“山巅之城、民主灯塔”自居。但是近年来，美国国内民主褪色甚至变异的现象不断增多，不仅美国的精英开始反思其民主制度的衰败，广大民众对美国民主也大为不满。总的来看，美国民主出现的问题主要表现在如下几个方面。

一是政治极化导致治理低效。政治极化是近年来美国政党政治运行乱象丛生的典型表现。所谓政治极化就是政党之间不能进行有效沟通和相互妥协，而是争相走极端，形成一种势不两立的局面。这种对立在美国精英阶层和基层选民中都有明显表现，但最有代表性的还是国会中的民主、共和两党斗争。在针对议案进行投票时，两党议员往往都是严格按照党派划界，不关心立法的社会效果如何，而是致力于不让对方取得成功。双方都以牺牲民主制度的有效性为代价追求短期利益，以牙还牙的做法必然会导致恶性循环，任何一方都不会因为对方的立法倡议具有社会意义而放弃党派立场并对其表示支持。每年绝大多数议案胎死腹中，特别是一些关系到国计民生的重要立法无法通过，导致大量社会问题久拖不决，立法机构也在一定程度上丧失了其基本职能。

二是府会斗争导致政策多变。美国国会是立法机构，而其制定的法律需要通过行政机构具体执行，如果两者分属不同党派，政策的执行就难以顺畅，行政机构可以通过拖延执行、挪用资金、制定实施细则等手段变相抵制。由于近年来两党在国会的斗争愈发激烈，总统越来越多地采用颁布行政令的方式绕开国会自行其是。行政令虽具有法律效力，但没有法律地位，因此政府换届后下一任总统可以随意撤销上一任总统的行政令。虽然行政令在美国政治社会运行中的影响力不断增大，但其政策方向极为不稳，尤其是在白宫的新旧主人分属不同党派的情况下，新总统一旦上任就会颠覆前任的政策，这一剧烈变化会严重干扰有关各方的工作规划，令国内外都难以适应，也会显著降低各方对美国政府的信任度。

三是司法干政导致制衡越界。美国司法系统是三个权力分支中相对独立和低调的，其工作原则中有所谓“四不审”，核心内涵就是尽量不干预政治议题，不介入白宫和国会的争端。但是这一原则近年来屡屡遭到破坏。这一方面是因为美国所有的政治问题都可能演变为司法问题，法院难以独善其身；另一方面也是更重要的一点，司法系统的党派色彩越来越浓厚，各级法官开始主动介入政治类诉讼案，利用司法审查权直接干涉关键个案，间接影响政治运行、议题设置和人事选择。由于司法判决类似于立法效果，而法官又不属于民选官员，因此这种做法明显违背了美国宪政设计者的初衷和将制定法律的权力交到民选机构手中的民主标准。美国民众原本对司法系统的独立性抱有期待，但是如今，大多数美国人都认为法院裁决的主要动机是政治而不是法律。[2]

四是选举乱象导致民主褪色。美国民主制度的核心架构之一是选举民主，但近年来选举民主恰恰是受到诟病最多的。从联邦层面上说，现任总统拒绝接受选举投票结果，与暴力阻止副总统宣布选举结果的暴徒进行不当互动，总统候选人被法官定罪，党内初选获胜者被迫放弃自己的候选人资格，这些现象都是史无前例的。最高法院也积极介入候选人的资质判定，阻止继续实施使投票更便捷的措施，干涉某些选区重划的有效性，为投票时是否需要核查公民身份的问题留下缺口。在州层面上，一些州法院将选举管理政治化，降低选民投票时的便利度，对邮寄选票提出更严格的限制，通过极端的选区划分来阻止选举竞争，各种干涉选举的举措层出不穷。选举中的规则性、公正性、独立性、便利性都受到明显侵蚀。这些举措不断突破美国政治中的原有默契，给美国宪政体系的稳定带来严峻挑战，引发很多前所未有的新问题，也明显损害部分选民群体的政治参与权益，导致美国民主政治的成色显著下降。

五是民众信心下降导致社会动荡。近年来，越来越多的美国民众认为美国民主健康度正持续下降。2022年1月，美国全国公共广播电台的民调显示，64%的美国民众认为美国民主“正处于危机之中，面临失败的危险”。[3]还有一些美国民众对“非民主体制”的态度出现明显转变，近1/4的美国民众“高度倾向于威权主义”；1/5的美国民众表示对军事统治持开放态度，而在20世纪90年代，这一比例仅为1/16；超过1/5的美国民众表示，暴力有时是合理的——要么是为了保护民主，要么是为了保护美国文化和价值观。[4]在此背景下，美国国内针对国会议员的威胁从2016年的不到1000起增加到2023年的8000—10000起，涨幅高达近10倍。2022年，有3/10的选举工作人员表示，自2020年大选后，他们时常会在工作中感到不安全。[5]显然，美国社会呈现愈发动荡的趋势。

美国宪政设计遗留弊端不断凸显

美国民主褪色并不是一个新议题。但是近年来，美国的政治运作出现了一些前所未有的变化，传统意义上的美国民主及其基本支柱出现明显裂痕甚至开始局部坍塌。美国宪政设计中遗留的问题不断凸显是导致美国民主褪色的重要原因。立足于既往的宪政体系未能与时俱进，对现实的指导能力下降。美国的宪政体系在美国建国之初，以及在美国崛起过程中的表现证明其曾经是先进的、有远见的。但是随着时代的演变，宪政设计中原本没有考虑到的问题以及一直存在的弊病，使其越来越难以适应现实需求，不仅无法对现实继续提供有效指导，而且还开始阻碍美国政治为适应新形势所进行的自我调适。美国宪政设计中遗留弊端主要体现在以下几个方面。

一是权力制衡仅关注公平，但无力保障成效。美国宪政制度的精髓是“三权分立、分权制衡”，其含义是立法、司法和行政三种权力分别来自宪法授权因而不能相互替代，但可以通过在对方的势力范围内发挥影响来起到制衡作用。这种宪法制度设计的目的是使单一方面无法控制所有的政府权力，其核心原则是防止独裁，但权力的分散必然会导致效率低下。因为三个权力中枢常常被不同党派控制，他们的目标往往是防止对方坐大，而不是服务于大众的利益。近年来由于党派极化愈发严重，权力制衡发挥的作用已经从阻止独裁转向了阻止对方成事，即使同一党派控制三个权力中枢，这种制度设计也使少数议员就能够阻止广受欢迎的政策规划，很多利国利民的政策立法在国会内部难以推进。

二是对少数人权益的过度保护助推否决政治盛行。最早到达美洲大陆的英国移民在其母国属于少数派和持不同政见者，他们的理念导致美国的立国者们特别重视对少数群体权益的保护（这里的少数群体与少数族裔不是一个概念），对小州权益的保护也体现出类似的理念。在美国政治的日常运作中，除了选举人团制度赋予摇摆州的少数选民更大权利，以及来自小州的参议员在权力代表性方面与来自大州的参议员完全无异以外，对官员的任命也无法体现出多数人的意愿。特朗普首次胜选就不是通过获得多数选民票，而在任期内他提名了三位终身任职的最高法院大法官。《华盛顿邮报》研究发现，自1998年以来，共和党在参议院中占据多数席位的时间共有12年，在此期间，共和党人所代表的选民数量并未超过全国人口的一半，[6]但是代表着少数选民的参议员却有权任命所有的行政官员和法院法官，而这些任命官员负责制定或有权裁决所有人都必须遵守的政策。同时，参议院中阻止“冗长发言”需要三分之二议员同意的规则，也使得少数参议员就可以变相否决符合多数人权益的立法倡议。这些制度设计推动了否决政治的盛行，归根结底还是因为宪政思想过于重视对少数人权益的保护。

三是选举人团制度愈发难以满足现实需求。美国的立国者们都是精英中的精英，他们对于中下层民众抱有深深的不信任感，设计选举人团制度，就是希望将权力交到选民代表手中。在总统选举中，由于各州采取单一胜者和赢者通吃而不是比例代表制，导致赢得更多选举人票的人不一定能赢得更多选民票。在美国出现成熟的两党制以来，总共出现过四次相关情况，而且所有的获益者都是共和党候选人。这与共和党选民的来源分布、民主党选民的居住习惯以及选区划分原则有关。与此同时，美国的选举制度也使得两个主要政党以外的其他党派的候选人没有机会参与公平竞争，更别说脱颖而出。在选举人团规则的约束下，两党都获得了一些所谓铁票州，而部分摇摆州甚至摇摆县则成为决定全国选情的最重要因素。进入21世纪以来，依靠赢得选举人团票而不是选民票当上总统的现象更为频繁，这显然是违背美国基本民主原则的。民主党控制的州曾试图联合起来解决这一问题，他们倡导把本州的选举人团票投给在全国赢得更多选民票的候选人，但这一更为公平的做法涉嫌违宪，也从未真正被执行过。

四是联邦与州权限的模糊划分导致“民主内耗”。美国联邦与各州的权力划分是比较模糊的。在美国立国时确立的宪法就授予国会明示权力和默认权力，但彼时为了安抚反联邦党人，使其尽快同意加入美国，1791年美国宪法第十修正案提出，未授予联邦也未禁止州行使的权力，由各州自行保留。随着时代的发展，影响跨越州界的议题越来越多，但关系到国计民生的大量议题依然由各州自行决定，这便带来一系列问题。例如，各州在选区划分、选举制度、计票方式等重要选举议题上自行其是，导致各州之间以及州内各县每张选票的票面价值都有不同，这明显违背美式民主的基本原则。再如各州在很多敏感议题如堕胎、死刑判决、同性婚姻的合法性等公共政策议程上都具有自主决策权，相邻两个州的法律可能完全不同，这一方面容易给人钻空子，另一方面也加剧了州政府之间的矛盾。近年来，因为党派影响持续加深，敏感议题的利益牵扯范围越来越广，导致权力分配问题变得更为突出，联邦与州之间的诉讼此起彼伏，从而陷入“民主内耗”。

五是程序限制使得难题无解。在18世纪末制定宪法的那个时代，美国只有九个州，无资产的白人男性和妇女没有选举权，黑奴只被算作3/5个人。随着时代的变迁，宪法发挥作用的基础环境已经发生巨变，特别是进入21世纪后，宪法逐步显得落伍，因而修改宪法以适应现实已成为必然。但美国国父们为了避免独裁者随意修宪，将修宪的门槛设置得高不可攀，需参众两院三分之二多数议员同意，全国50个州四分之三的州议会批准，在从联邦到地方两党对立的条件下，这是不可能完成的任务。尽管多年来美国宪法的修正案提案有12000多项，但国会审批通过后提交各州的只有33 项，其中仅27项获得批准。[7]当前，美国国内饱受诟病的一些问题并非没有办法解决，但是解决问题必须首先破除程序约束。以当前的标准衡量，美国宪法蕴含着更多的保守主义色彩。由于保守派对宪法的条款规定和具有宪法解释权的最高法院的组成感到满意，他们拒绝配合自由派修改宪法，由此导致通过修宪来解决问题始终无望。

经济社会发展不平衡侵蚀美国民主架构

近年来在国际国内多种因素冲击下，美国经济社会发展愈发不平衡，身份政治不断强化，社会矛盾不断加剧，导致其民主架构不断受到侵蚀。

第一，精英与平民进一步分化，导致社会矛盾加剧。全球化的发展，科技进步的加速推进，以及世界范围内移民潮的汹涌，给整个世界带来非常复杂的影响。在美国国内，全球化不仅导致财富进一步集中、贫富分化加剧，也使富裕的精英层和收入下降的中下层的利益诉求进一步分化、对立加剧。这种对立主要表现在价值方面，精英层开始把自己的关注重心转向极端自由主义、强烈的人道主义，更为关注少数群体而不是多数群体的利益，支持结果平等而不是程序平等；而大众的关注点则是物价的高企、收入下降、社会不安全感的增大和自身政治话语权的降低。双方都认为现在的美国越来越不像他们心目中的那个美国，而其对立则表现为价值理想主义与社会现实主义的对抗，也就是所谓“两个美国”的身份对决。与此同时，执政精英化、选举平民化也成为美国政治运行的一个新特征，政府执政时更为关注精英的诉求，于是民众在选举中对精英发起强有力的回击，这一方面为打着民粹主义招牌的右翼精英提供了崛起的机会，另一方面也加剧了美国社会的分裂和动荡。