构建全球数字经济规则的基础性难题、路径分化与前景

【关键词】数字经济  数字治理  全球数字经济规则  基础性难题

根据世界银行2022年《数字联通和经济分化》报告，2016年数字经济对全球国内生产总值（GDP）的贡献率约为15.5%，并且将在不到十年的时间里上升至25%，事实上在过去十年其增长速度是实体经济的2.5倍。[1]当前是数字经济发展的关键期，各国都力争在鼓励创新与加强监管之间寻求平衡。数字经济本身要求跨越国境，提高规制一体化，实现更大的网络效应，但与数字相关的安全问题也引起广泛关注，监管仍呈现碎片化甚至相互抵触的状态。构建全球数字经济规则遭遇基础性难题，即信任缺乏和数字鸿沟。在此背景下，全球数字经济规则的构建路径有所分化。与此同时，数字经济治理的目标和内容又有趋同势头，各国对更理想的数字治理的共识正在形成，为全球性规则构建带来契机。

全球数字经济规则的框架与主要内容

“数字经济”概念涵盖范围非常宽泛，因为数字化几乎影响并发生在经济的所有部门，这也使得对数字经济的量化十分困难。美国经济分析局提出，数字经济应当包括三个方面，即支持数字经济的基础设施、物件和互联互通安排，电子商务或通过网络远程提供的商品和与之相联系的服务，以及有价数字服务或其他与计算和信息化相关的有价服务。[2]经济合作与发展组织（OECD）提出的概念与此十分接近，认为数字经济包括数字驱动的基础设施、数字下单的交易和数字交付的产品。[3]加拿大、澳大利亚等国家在统计数字经济时都采用与美国和OECD相似的标准。

鉴于此，数字经济规则大致包括三个方面：数字基础设施、移动设备和互联互通标准相关规则，这些规则包括行政许可、资质要求、行业标准、通信标准、投资和并购、运营收费标准、竞争和反垄断等内容；电子商务相关规则，包括数字合同、数字签名、海关与边检、税收、质量与消费者保护等内容；数字交付相关规则，包括线上合同缔结与履行、数据跨境传输和存储、知识产权、内容审查、源代码与开源等内容。

数字经济规则中很多内容仍然属于一国国内治理和政策范畴，而国际治理主要涉及跨境数字市场与行为。因此，国际治理范畴下的全球数字经济规则，主要聚焦以下几个方面：

一是数字主权与安全。数字主权指一国拥有和控制其数字硬件、软件以及数据等资源的权力。数字主权对应国家对其管辖范围内人和物的控制，但又比传统的属地和属人管辖权复杂得多。抵御数字攻击、维护数字安全是日益受到重视的议题。近年来与数字主权相关联的还包括数字发展权，即发展中国家和最不发达国家参与数字经济和发展数字能力的权利。

二是数据流动与应用。首先是数据分类监管，一般分为敏感或重要数据和非重要数据两大类，前者施加更为严格的监管要求，在数据收集、运用、保护和跨境流动上都设置限制，后者则限制较少。其次是数据跨境流动规则，涉及分类许可、安全框架、本地存储要求等，因为要求跨国监管，多出现在双边、区域性协定中。最后是数据相关责任，包括大数据平台责任、政府公共数据公开、反垄断和消费者保护等。

三是跨境电子商务。以电子形式下单的跨国商品和服务交易相关规则，包括电子合同、电子签名、海关与边检相关流程、知识产权、消费者保护等。在国际层面，电子商务相关规则发展最为成熟，形成了大量标准互认、便利化和海关合作、能力建设等相关规则。

四是数字跨境传输与交付。与电子商务不同，数字传输与交付是不附着于任何实物媒介的数字内容的跨境服务，包括跨境数字服务提供和跨境数字消费等形式。目前这一领域的国际规则聚焦税收问题，包括关税和所得税，在WTO框架下主要是豁免数字传输的关税，所得税方面则有一些国家已经在依据“服务发生地”征收数字税。[4]

五是设施与设备的互联互通以及数字技术标准。数字设施与设备的互联互通，一直以国际标准化组织为主要治理机构。近年来该领域的博弈和冲突越来越激烈，涉及国家安全、标准必要专利、反垄断、出口管制、投资限制、争端解决等多个领域的相关规则。

六是人工智能共同治理框架。近年来生成式人工智能的发展速度惊人，或带来颠覆性的产业革命，对政治、军事和社会造成前所未有的影响。各主要国家既需要通过产业政策支持本国人工智能产业发展，又需要全球共同加强对人工智能影响的监控与管理。该领域的规则构建刚刚起步，但正在成为国际治理的热点。

构建全球数字经济规则的基础性难题

数字经济的发展需要跨越国境实现更大规模的网络效应，这就要求各国在设施、设备、平台、标准和技术等方面尽量达成一致意见。同时，数字技术将带来生产效率和经济增长的跨时代跃升，又不可避免地成为各国产业政策竞争的核心。这就使得数字经济全球规则的建构遭遇两大难题：一是由泛安全化导致主要国家之间缺乏信任，重返产业竞争的新趋势将进一步损害信任基础；二是数字技术发展差距太大，使得各国关注的焦点、监管水平、参与规则制定的能力等参差不齐，即存在数字鸿沟问题。

一、信任缺乏

全球数字互联互通的基础是信任，而在日益分裂的时代，缺乏信任成为国家与国家之间、政府与市场之间、企业与消费者之间的最大障碍。全球数字经济规则的构建，需要建立相互信任，以规则约束彼此。全球数字规则构建中的信任难题主要来自以下两个方面。

第一，国家安全和自由化难题。在过去数年，新冠疫情、地缘冲突等风险叠加，推高了全球对安全问题的关注。以国家安全为由，一些国家对数字基础设施、高端芯片、数据跨境、云服务等数字贸易、投资和研发，都加大了监管和限制。美国推动的5G联盟、芯片联盟等都具有以分割市场为目的的歧视性。欧盟则加大对个人数据保护、平台企业责任、数字税等新型监管工具的开发。国家安全概念泛化成为数字经济一体化和自由化的障碍，一些国家以政治考量区分阵营，有针对性地排除“敌对国家”及其企业，甚至不惜成本干预市场运作。数据跨境流动规则谈判变得日益困难和政治化，越来越多的国家禁止敏感数据甚至一般数据向不信任国家传输。

第二，数字犯罪和执法难题。与数字经济发展同步，新的数字犯罪形式与手段层出不穷，执法方面则相对滞后，而且人工智能技术还将带来更大的数字犯罪风险。据世界经济论坛报告，2021年数字经济价值为14.5万亿美元，但网络犯罪的全球成本估计为6万亿美元，即占数字经济的41%。更令人担忧的是，据世界经济论坛估算，到2025年，数字经济价值将达到20.8万亿美元，但网络犯罪价值将达到10.5万亿美元。因此，尽管数字经济价值不断增长，但网络犯罪增长更快，到2025年将占数字经济规模的50%。[5]错误信息、虚假信息和仇恨言论的泛滥，经常发生的数据泄露以及网络犯罪的增加，将进一步影响国家与国家之间、政府与市场之间、企业与个人之间建立信任。有效预防和治理数字犯罪，将是全球数字经济发展必须解决的难题之一。

二、数字鸿沟

“数字鸿沟”（Digital Divide）指能够访问和利用互联网及其提供的新服务的人和被排除在这些服务之外的人之间的巨大信息落差。[6]从根本上讲，个人和企业参与信息社会取决于信息和通信技术（ICT）的使用，即计算机等电子设备和互联网连接的存在。该术语也明确涉及获取信息通信技术以及参与信息社会所需的相关技能。据联合国下属国际电信联盟数据，2023年全球约有三分之一的人口（27亿人）仍处于未能连接互联网的状态。[7]世界银行的数据则显示，2022年高收入国家中超过90%的人使用互联网，而低收入国家中只有四分之一的人使用互联网，许多人不具备有效使用互联网的基本技能。[8]数字鸿沟的存在，意味着当前全球数字规则的构建实际上已经排除了部分国家、地区和人群的参与，其公平性和民主性受到质疑。

弥合数字鸿沟需要从三方面着力：一是加大在发展中国家和最不发达国家数字基础设施方面的投融资；二是提供可持续发展方面的援助，包括对妇女、儿童和弱势群体的数字帮扶；三是推动在农业、加工制造业等传统产业的数字应用，提高其生产效率。这些都需要先进国家的贡献与帮助，但主要大国在数字产业上的竞争和分裂，影响各国在弥合数字鸿沟上的共同努力。数字鸿沟不仅意味着南北贫富分化的进一步拉大，也意味着全球人权和民主进程面临数字化条件下的更大困境。因此，数字能力建设成为全球数字经济规则构建中的重要内容之一。

构建全球数字经济规则的路径分化

全球数字经济规则的构建路径包括单边、双边、区域与多边等层面。与数字经济的外扩特征相符，各国在制定单边数字政策和规则时都将数字跨境与对外竞争作为重要内容之一。少数国家的小范围协调已超越双边和区域概念，包括跨区域和诸边谈判，本文统称为区域路径。由于利益分歧和安全泛化倾向，单边和区域数字规则的阵营化越来越明显，但在内容和目标上也有趋同的一面。相较之下，大多数多边机构都仅从其管辖角度去建构某一方面的规则，不如单边和区域路径涵盖面广。目前，尽管数字经济规则在单边、区域和多边层面都取得一些进展，但实现真正的全球治理仍任重道远。

一、单边及区域层面的构建路径分歧与趋同

随着数字经济的发展，全球数字立法已进入非常活跃的阶段。包括中国、美国、欧盟、日本、韩国和新加坡等在内的领先国家和地区组织，在过去十余年加快数字立法和区域性数字规则制定，形成一系列方向有所不同的规则体系。从近几年的发展来看，这些规则的范围不断扩大，而且内容上开始有所趋同。以往人们认为，美式规则偏向开放，欧式规则强调保护，中俄则推崇安全，但现在美国对数据安全也十分敏感，出台了针对某些国家的数字立法，欧盟也非常注意数字主权和产业政策，中国则开始尝试在安全的前提下逐步开放数字市场和数据跨境流动。但是，内容的趋同并不影响路径上的进一步分化，区域数字规则呈现的阵营化较其他经济领域更加突出。

美国拥有全球实力最强的数字企业，始终从自身利益出发推动全球数字市场开放。在跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和美墨加协定（USMCA）谈判中，美国都要求允许数据跨境自由流动、减少对数据存储和处理的限制。在WTO电子商务谈判中，美国也曾一度坚持加入这些条款，但随着其加大对华战略竞争，美国的立场正在发生变化。2023年10月美国撤回了2019年向WTO提交的提案，该提案中有前述几项关于数据跨境自由化的核心要求。2024年2月28日，拜登政府依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA）发布一项保护美国公民个人敏感数据免遭“受关注国家”利用的行政命令，限制某些敏感数据向中国和其他几个同样被美国视为“外国敌手”的国家跨境传输。几乎同步，3月美国国会众议院通过了强制要求中国字节跳动公司剥离TikTok的法案。显然，美国在数字经济领域呈现从自由化走向泛安全化的趋势。

欧盟本土数字企业实力较弱，其数字服务市场以来自美国和中国的领先企业为主。出于规范市场、保护人权、遏制垄断、培养欧盟自主数字能力的需要，欧盟的立法呈现以下特点：一是注重保护个人数据和强化伦理要求，《通用数据保护条例》仍然是目前最翔实最有力保护个人数据和隐私的立法；二是偏重竞争工具，欧盟出台《数字市场法》《数字服务法》等，坚持平台企业需要负起包括公平竞争在内的更大责任；三是创新监管角度和工具，在数字税、数字版权、云行为准则以及人工智能等方面积极推动立法。