官拥虚名：清代地方政府的“实权”人物

据说郭嵩焘曾说过：

汉唐以来，虽号为君主，然权实不足，不能不有所分寄。故西汉与宰相、外戚共天下，东汉与太监、名士共天下，唐与后妃、藩镇共天下，北宋与奸臣共天下，南宋与外国共天下，元与奸臣、番僧共天下，明与宰相、太监共天下，本朝则与胥吏共天下。

胥吏弄权，古已有之，清代独特性何在？

清代最出名的“绍兴师爷”汪辉祖，曾引述友人邵晋涵的话：

今之吏治，三种人为之，官拥虚名而已。三种人者，幕宾、书吏、长随也。

幕宾即幕友，以绍兴籍居多，俗称“绍兴师爷”。他们是地方官自己出钱聘请的私人行政助手和顾问，和官员属于主宾、师友关系，在衙门里地位颇高，但并非正式的政府官员。书吏拥有正式身份，是政府中具体承担文秘工作的人，但不是官。而长随则是地方官雇佣的私人奴仆。

对于邵氏的说法，汪辉祖感慨系之：

官之为治，必不能离此三种人，而此三种人者，邪正相错。求端人于幕宾，已什不四五，书吏间知守法，然视用之者以为转移，至长随则罔知义理，惟利是图，倚为腹心，鲜不偾事。

除了以上三种人，清代地方政府中还有一类不可或缺的人物：衙役。衙役也是正式的政府人员，和书吏一文一武、一内一外，负责跑腿，执行任务。书吏又称胥吏或吏胥，往往和衙役合称书役、胥役或吏役。

所谓“官拥虚名”，是说地方政府被师爷、书吏和长随把持。由于长随较为特殊，也最能反映清代地方行政特色，下面我们首先介绍师爷。

虽说师爷没有国家正式编制，但地位远比书役高，是地方行政的灵魂人物。为什么这样重要的人，却被排斥在政府之外，只能扮演私人角色？地方政府工作人员严重不足，是清代基层治理的痼疾。清初极力压缩地方开支，手段之一就是裁减官员。知州、知县没有了法定的副手和属官，成了州县行政的唯一责任人：

以一县之大而付诸一人，曰征租惟知县主之，曰听讼惟知县主之，曰缉捕惟知县主之，曰考试惟知县主之。余若讦奸除盗、兴利除弊诸要政，悉惟知县是赖。

这被称为“独任制”。知县没有三头六臂，不花钱请人帮忙，怎么办？

管辖州县的府以知府为长官，既有副职同知、通判，也有经历、知事等属官。再往上，省级的布政使和按察使也各有属官。但令人震惊的是，封疆大吏总督、巡抚和知县同一命运，孤家寡人，衙门中不设副职和属官。这样除了督抚的薪俸，朝廷就几乎不用考虑督抚一级的行政支出了。而即便是府和藩、臬二司，法定官员也远远不足以应付行政需要。

所以清代地方各级长官都要自聘幕宾，这是很大的一笔开销。乾隆三年（1738）陶正靖上疏指出，江浙地区行政事务繁重的州县，一县就需要七八个师爷，其中尤其关键的角色，年薪高达银二三百两，加到一起一千两都打不住。官员的俸禄加上养廉银，都不够聘请师爷的。

随着时间流逝，幕友的薪水节节攀升。嘉庆五年（1800），御史张鹏展谈到，广州的南海、番禺，福州的侯官，漳州的漳浦，这些要缺“须用幕友四五人，每人束修至千五六百、千八九百不等”，“一缺之束修已近巨万，即小缺亦不下数千”。幕友除了东家的薪水，还可能利用自己的地位大发横财，其收入就难以估计了。

师爷收入不菲，科第不顺的读书人往往以此谋生，成了一项特殊职业。清代幕友大军，其中不乏清正廉明且才能卓著之士，汪辉祖就是代表人物。但他们以私人身份参与地方治理，制度上构成了一大弊端。早在乾隆元年（1736），兵部右侍郎吴应棻就向皇帝指出，朝廷培养官场的廉洁风气，无非是赏和罚两种手段。而幕宾是官员聘请的私人顾问，“国家之刑赏曾不及焉”，没有相应奖惩制度，朝廷没有办法进行监督。因此大多数师爷并不关心东家的名声和前途，“依违曲从”，只知道迎合东家，反正出了事不用承担责任。更有甚者，“作奸犯科，串通关节，挟持长短”，“本官稍不觉察，即身受其累”，被朝廷惩处，而捞够了钱的幕友则置身事外，“出一衙门，又入一衙门”，换个东家继续干。

清代后期，师爷泛滥成灾。张鹏展指出：

遇有新州县到任，作幕者夤缘求上司荐举，或贿托上司之官亲、幕友，央求转荐，督、抚、司、道、府均所不免。其缺大者，往往至人浮于事，甚则有空食束修而不理事者，谓之坐幕。且该幕友以为上司所荐，高抬声价，多方需索，挟制本官，不一而足。稍有拂意，即转至上司衙门煽动是非，或与上司幕友遇案情翻驳作难。是以州县之畏幕友，更甚于畏上司。

和幕宾不同，书吏是正式的政府工作人员。但和师爷一样，政府不会因此增加任何财政负担——经过清初裁革，书吏不仅没有薪水，连办公用具如毛笔、墨汁和纸张等都得自掏腰包。而且书吏编制很少，地方政府需要大量聘用编制外人员，各州县书吏的实际数量往往是编制的数十倍乃至上百倍。不论有无编制，书吏们的办公和生活费用，都只能自己解决。

衙役的命运似乎比书吏稍好一些。清初虽然大大减少了衙役数量和工食银，毕竟不是全无薪水。但每天两到三文的工资，最多也只能供夫妻二人吃一顿饭，更何况这点钱也送不到嘴里，全用作办公经费尚且不够。和书吏相同，衙役编制也远远不能满足行政需要，实际数量常达到法定的十几至数十倍。光绪年间，全国府厅州县共计1519处，以平均每处衙役600人计，衙役总数接近一千万。书吏恐怕也不会少于此数。

诡异的是，清代招募良民充当衙役，可一旦当了衙役，就莫名其妙被政府打入另册，成了贱民。比如，衙役及其子孙没有资格参加科举考试。乾隆末年，安徽盱眙一个衙役的孙子参加了武乡试。该武生的父亲早在其祖父充当衙役之前就过继出去了，因此知县杨松渠认为其祖父的贱民身份与该武生无关。但两江总督书麟对杨氏发起弹劾，并得到了主管科举的礼部的支持，最终杨松渠受到了降一级调用的惩处。而衙役的养子，即便后来和衙役断绝父子关系，回到亲生父母身边，也不被允许参加科举考试。

尽管衙役地位低贱，正式收入又极低微，民众却趋之若鹜，连秀才、武举人、武进士，乃至已经考取州同知资格的监生等，也争当衙役。这是因为实际收入相当可观，哪怕身入贱籍、累及子孙也在所不惜。所以衙役的任职资格可以用作欠款的抵押，也可以出售。

与此相似，没有薪水的书吏五年一任，期满后继任者需出钱顶补，名曰“缺底”，甚至直接交钱给州县官，名曰“公礼”，都属于公开的陋规。其中一些肥缺竞争非常激烈，公礼可能超过五千银元（一银元约等于银0.72两）。

书役的生财之道，无非两种途径。其一是约定俗成但非法的陋规，比如缴纳银两入库，必须加上火耗即熔铸元宝的损耗。陋规是公开的，一般由书吏、衙役和长随分享。其二就是贪赃枉法或私下勒索百姓。书吏没有机会直接跟民众接触，只能由衙役出面。衙役没有从事文书工作的书吏配合，难以在行政事务上做手脚，更何况书吏负有监督衙役的职责。而胥役与官员之间的联系，又必须通过长随。长随作为官员的奴仆，同时代表官员监督书役。三方合作，大家都有钱赚。

举个例子，不管是当事人还是证人或其他相关人员，农民卷入诉讼，都有可能被迫丢下正忙的农活，跑到县城接受审讯。一件诉讼，往往牵涉好几十个必须出庭的农民。对他们来说，多耽搁一天，不仅意味着在县城的花费多开销一天，错过农作时间还可能给一年的收成带来致命打击。于是衙役出面索要种种费用，“有投到钱，有送案钱，有挂牌钱，有派班钱”，稍不如意，就串通书吏、长随，欺骗官员说涉案人员没有到齐，或相关取证不完备，推迟审讯。几十号人不能回乡，只能在县城等着。有时候通知先回家，可刚到家又接到通知马上进城，“家安得不破哉”。

衙役要钱的名目五花八门，有“起发路费、盘费、送牌费、盘子费、检卷费、值堂费、散班费、听刑费、具结费，以及买票、车钱、鞋钱、差帐等等”。同治初年，在湖南打一场官司，得花费十千文至数十千或百余千不等。光绪中叶的江苏昭文县，当事人少则掏数十元，多至数百元。史料中，一起官司的费用导致家破人亡的记载比比即是。即便原告幡然醒悟，和被告达成协议，愿意和解，也要出一笔所谓“和息钱”，否则衙役不会善罢甘休。

“凡良善之民，鲜有充当胥役者。其奸胥猾役，率皆本处之地棍、土豪为之。”衙役中负责缉捕盗贼的捕快，往往与盗贼勾结。“若不与盗贼相通，不能为捕役矣。盗贼不投拜捕役门下，又断不敢入其境矣。”“所有境内盗贼皆其包庇，平日坐地分赃，遇案缉拿则潜通信息，令其先期远遁。”但捕快破不了案，一个贼没抓到，交不了差。于是他们往往污蔑好人，恣意敲诈，钱给够了就放人，否则屈打成招，搪塞上级。比如所谓“贼开花”，是指“民间遇有窃案，呈报之后，差役将被窃邻近之家资财殷实而无顶带者，扳出指为窝户，拘押索钱”。因为“每报一案，牵连数家”，仿佛盗贼遍地开花，故此得名“贼开花”。乡下人老实，只好破财消灾，“七八千至十数千不等，胥役欲壑既盈，始释之，谓之‘洗贼名’”。老实巴交、勤劳致富的人家，经不起几次折腾，就得败落。

应当指出，这样的捕快，历代都有。清代的特殊性在于，有识之士频频为捕快辩护。进士出身的何耿绳是个有操守的能员，道光前期在陕西、直隶任知县达十年之久。他很同情捕快：“捕役一项，在各役内最为卑贱，充斯役者，大率皆穷极无聊之辈。”遇上重大案件没有进展，遭受处罚，经常打得皮开肉绽，还得忍痛继续追捕。偶尔大案告破，需要押解犯人到府乃至省城，捕快必须倒贴相关费用。“捕役为各役中最苦之人，而所办又系赔贴费用之事，似此利少害多，而欲使之不豢贼分肥，不属贼诬扳，不唆贼翻供，乌可得耶？”何耿绳认为，这才是清代地方治安不好的根本原因。

行政才干蜚声大江南北的包世臣，对此有更详细的阐述。嘉庆年间，由于书役索贿，江浙各州县普遍积压了上千案件，有的甚至十多年还未审理。包氏替工科给事中胡承珙写过一份奏折，分析个中缘由。他指出，这是因为“书役承办案件，皆有赔垫，长官习知其苦累情形”，只能睁一只眼闭一只眼。除了涉及黄河治理和食盐专卖的事务，州县所有上行、下行文书所用纸张、封套、印泥和抄写人工费，都由书吏“捐办”。碰上大案，需要向上级提供六套详细报告，“每套至数万言，限期急促，雇觅书手，所费官既不认”，还能禁止他们自己想办法？

衙役负担更重。从传唤相关人员、缉拿犯人，到押送罪囚上府上省，费用都由承办衙役出。抓到嫌疑人，没有定罪前，由衙役提供伙食。押送犯人，规定一个罪囚配两个解差。而一个案件，“承办原役不过一二名”，常有案子需押解十多人，衙役就得掏钱雇一大批人。“解役到司、府时，例须一人在监伴犯，一人在外筹送囚饭，苦秽情状，非齐民所堪。故应雇之人，大约无赖匪徒。”“一案招解到省，往返总以半载为期。”其间囚犯、雇工的伙食费，加上雇佣费和其他开销，一个囚犯大概需要花费五十到七十两银子。

有的贫穷地区，衙役垫不出押解费用，盗窃乃至人命官司，只要受害人或家属不够强硬，对罪犯略加惩处就放了，以避免解送上级。“其民习见杀人不死，为盗无刑，所以贫僻下邑，民风更坏。”

长随又称家人、家丁，是地方官的私人奴仆。和师爷一样，他们是官员花钱雇的。年收入万两的“上缺”，光师爷和长随两项，可能就要花去一半。不同的是，师爷地位尊贵，而长随和主人间有主仆名分，地位反而和有卖身契约的奴婢比较接近。但卖身奴婢主要是为官员及其家眷的私人生活服务，雇佣性质的长随则主要用于公务。

清代基层官员回避籍贯的制度很严格，不仅禁止任官本省，且原籍五百里内的邻省地区也在禁止之限。其弊端显而易见，州县官对管理区域并不熟悉，甚至语言不通。更糟的是，为了有效控制地方官，防止地方势力的形成，清代州县官任期罕有超过两三年的，刚刚对地方情况熟悉点，就被调走了。这种情况下，实际把持政府的是来自本地的书吏和衙役。如何有效监督书役，是地方官的当务之急。但如上所述，清代州县官属于孤家寡人，没有法定的副手或属官，只能饮鸩止渴，依靠私人雇佣的长随加以制约。