清代大一统国家视野下的州县驿站财政
作者： 刘文鹏DOI：10.19832/j.cnki.0559-8095.2025.0004
收稿日期：2024－11－12
基金项目：国家社会科学基金重大项目“清代驿站史研究”（19ZDA207）
作者简介：刘文鹏，中国人民大学清史研究所教授、博士生导师，研究方向为清代政治史和边疆民族史。
① 近年相继出现的一些成果，在探索清朝驿站财政在地方的运转方面有了推进，参见王昱淇、廖吉广：《乾隆朝州县驿站管理改革研究——以乾隆二十年的驿丞裁撤为中心》，《历史档案》，2015年第3期；李翔宇：《清前中期州县驿传额设外经费研究——以苏浙皖地区为例》，硕士学位论文，中国人民大学，2022年；彭学敬：《明清广东驿传体系变革研究（1368—1840）》，硕士学位论文，中国人民大学，2023年；屈成：《明清时期邮驿社会研究——以驿为中心的考察》，博士学位论文，中国人民大学，2024年；陈支平、吴晓非：《驿站、州县与里甲纷争：以清代西和县驿站月差章程为中心》，《清史研究》，2024年第4期，等等。
② 刘文鹏、屈成：《明清之际驿站财政制度的变革》，《山东社会科学》，2022年第10期。
摘 要： 清朝建立后意图以政府雇募的方式，取代明代以来驿站差役派诸民间的“民当”做法，为此对驿站财政进行了一番改革，但实际上，由于经费短缺，强制性摊派屡禁不绝。及至清代晚期，因大规模战争的压力，州县向百姓摊派更多的额外驿站差徭，使得州县驿站财政发生结构性变化。以河南为例，在官绅合作下，州县组建以车马局为代表的非正式机构，系统管理境内驿站差徭的摊派和使用，由此建立起国家制度之外的额外财政体系。驿站额外财政的产生和发展，是清中后期州县驿站财政转型的结果，它大幅提升了大一统国家汲取基层资源的能力，为近代州县地方财政的形成奠定了基础。
关键词： 清代；州县；驿站财政；车马局
清代以驿站为构架的驿传系统，在大一统国家政令传达、资源调配和人员往来上发挥着无可替代的作用。要想使这个庞大的驿传系统运行起来，显然离不开一套相应的财政体制，为之提供充足的供给。清朝确立了驿传经费全部由地丁银划拨的规制，明确驿站银数目并实行定额控制。但随着差役事务的增多，中央拨给各州县驿站使用的额设银两无法覆盖驿站所有开支，地方官不得不另外设法筹措短缺的经费。由于经济条件、驿务状况的差异，不同地区往往会有各自的经费筹措手段。地方州县为弥补中央规定的不足而自主筹集供给的行为，增强了驿站财政制度的弹性，有利于保证驿传系统有效运转，维护了清朝的大一统格局。目前相关研究的学术积累，已经勾勒出国家层面驿站财政体系的基本面貌，但以地方为基础的讨论还不够丰富。①
实际上，驿站财政定制与实践之间的偏离，以及地区间驿站经费筹集方式的巨大差异，是研究清代驿站史不可忽视的两个方面。这就要求我们加强对驿站财政在州县层面实践的考察，理解驿站财政如何在基层落实，继而才能为透视清代大一统国家运作的原理打开一扇新的窗口。在此过程中，学者既应从明清驿站体制变革的长时段视野出发，把握清代州县驿站财政的基本特征，又要深挖区域个案，揭示州县驿站财政运行的地域差异性。故此，本文拟在探讨清初驿站财政改革及其余绪的基础上，②聚焦于清代中后期的河南一省，将该省州县驿站财政发生的变迁作为研究对象，探索驿站财政的基层运行机制，以便进一步发现清代大一统国家运行的基础所在。
一、清初中央对明代驿站财政体制的调整
明中叶以来，国家已经逐步废除民户直接承担驿传差役的制度，转变为官府将力役折为站银征收，并用站银雇募马匹、夫役等维持驿站运转所需的资源。但由于明朝末年官府滥用驿传、侵贪和裁扣驿费的问题愈发严重，地方驿站财政吃紧，佥派民众承担差役的行为在各地重新出现，导致驿站财政体制的变革一度陷入停滞。清朝在定鼎中原、开疆拓土的过程中，一方面大大扩展了原有的驿传系统，另一方面，为了保障驿站的有效运转，需要对前朝积弊大力整顿。全面建设、扩大驿传体系的需要，以及对明朝驿站遗留弊病的纠正，是推动清初驿站财政改革的两大动力。
（一）清朝在驿站系统建设方面的成就
作为国家的一种政治通信和军事后勤基础设施，驿站的延伸体现了国家基础性权力在领土范围内的合法性构建。台站畅通和转输及时是清朝在边疆地区构建权力体系、有效进行国家治理的必要条件。驿站体系的核心价值在于使传统王朝国家建立起一套政治、军事和经济等信息与资源以接力方式长距离输送的机制，在很大程度上有助于清朝对边疆地区直辖性管理体制的确立。
相比明朝，清朝驿站体系发展的最大亮点是向东北、北部、西北、西南边疆地区的延伸。康熙时期，清朝为了驱逐侵犯黑龙江流域的沙皇俄国势力，强化东北地区的军事防御体系，拓展了从盛京开原以北经吉林到黑龙江北岸的驿站。之后，为了防范蒙古准噶尔部对内外蒙古的侵扰并为将来与之决战作准备，康熙帝下令设置出喜峰口、古北口、独石口、张家口和杀虎口通往内蒙古地区五路驿站，其中张家口一路驿站可以延伸到乌里雅苏台、科布多地区，这使清朝北部驻防体系得以渐趋完善。在康熙朝末期，驱准保藏战争的进行推动清朝在元明两代基础上，重设由青海、四川至拉萨的两条驿路。乾隆时期的平准战争获胜后，清朝将天山南北地区的各路临时台站调整为正式驿路，完成了新疆地区内部驿站系统的构建。这样，在承袭内地行省区驿站体系的基础上，清朝把驿站由京师延伸到从东北到伊犁和帕米尔高原、从阿尔泰山到青藏高原的
广袤地域，并把分布其间的驻防地和纵横东西、长达万里的卡伦连接起来。由此，清代在中国广阔的版图内，建成了巨大的驿站网络。按照明清时期的里程计算，由京师至广州的驿程距离是5604里，到昆明为5910里，再经昆明至中缅边境也不过7000里。雍正时期，在清朝与准噶尔部对峙时，北路由京师到喀尔喀蒙古科布多前线的距离是6280里，西路到新疆哈密的距离约为7100里。也就是说，以京师为核心的7000里（约为3000公里）大概构成了清朝在雍正朝时驿程的最远距离，这个距离也是清朝在当时军事指挥的最大半径。但至乾隆朝中期，京师至拉萨、伊犁和喀什噶尔的驿站距离则超过了1万里。若再由喀什噶尔至极西边的卡伦，距离超过1.2万里。这意味着清朝军事指挥半径扩大近1倍。为此，清朝必须加大对驿站体系建设和维护的成本。清代用于驿站的额定费用为每年300多万两白银，这还不包括在蒙藏地区由当地居民提供的差役，也不包括西北地区诸多军塘，以及内地各省驻军所设军塘消耗的军费。而在各省、府、县在国家的额定费用之外，还要贴赔不少人力和物力。这些经费压力最终都要向各省、府、州县传导，州县驿站财政长期承受的压力可想而知。
（二）清初驿站财政的变革
在清朝入关之初，驿站存在驿马摊派里甲、官员苛索无度和协济借故不前等问题。如何更好地解决弊窦，成为清朝立足中原的关键一步。然而清初征服全国的战争仍在持续，大量地方经费被裁撤充饷，收归中央，驿站钱粮也不例外。在保障军费的同时，又面临财政紧缺的状况，清朝中央和各地方政府为维护各自利益采取了不同措施。
明季驿站财政管理失败是导致王朝覆灭的重要原因之一，殷鉴不远。对清朝中央而言，方立足中原，尚有多省未被平定，故而急需树立新朝气象，赢得民心。废除明末加派，与民休息，成为最好且最易着手的途径。顺治元年（1644）七月，清朝宣布废止明末一切加派，“自顺治元年为始，凡正额之外一切加派，如辽饷、剿饷、练饷及召买米豆，尽行蠲免”。《清世祖实录》卷六，顺治元年七月壬寅条，《清实录》第3册，中华书局1985年版，第69页。在驿站财政方面，同年同月，顺天巡按柳寅东即奏称驿站一事，“其法莫善于按地派银，召募官养，莫不善于按地行差，贫富俱困”，《顺天巡按柳寅东揭报驿递疾苦》（顺治元年七月），张伟仁主编：《明清档案》，联经出版事业公司1986年版，第1册第147页。应当速行改佥派亲当为征银召募。顺治二年（1645），清朝即废除明末里甲佥派，回归嘉万之际的雇募之法，下令全国驿站改民当为官当，所有经费全于正项地丁内动支，“不复累及百姓”，顺治《元氏县志·马政》，李英辰、于明月、殷吉申整理：《元氏县志》，中国文史出版社2007年版，第86页。并诏令各省站银“以万历初年会计录为准”，“准照田征收，加增者不准”。《户部尚书英峨岱题本》（顺治二年六月六日），《清代内阁大库档案》，登录号：185042-024，“中研院”历史语言研究所藏。也就是说，清初额征驿站银数应当以万历初年会计录所载额数为准，此后加派之项悉数蠲除。
然而，由于明末清初的灾荒、战争导致地方田赋收入急剧下降，清朝不得不延续明季做法，裁撤地方经费以充军饷，其中就包括裁减驿站财政支出，
部分省份驿站财政除荒实征不及原额半数。如河南省驿站原额56.0223万两白银，除荒实征银仅20.9463万两，缺额35.076万两，缺额率约62.6%，顺治《河南布政司赋役全书》，国家图书馆藏。这对清初驿站运转来说无疑是巨大的打击。顺治年间曾定议“驿递一切杂职，宜量裁”，《户科给事中刘楗题本》（顺治三年六月），《清代内阁大库档案》，登录号：085922-001，“中研院”历史语言研究所藏。驿丞缺裁后的俸薪银两解部充饷，其他包括驿站开支内的供应过往官员的饭食开销、上至驿丞下至馆夫等人支闰银等也都被全裁解部，甚而部分僻递驿站的接递轿扛夫、接递皂隶和递马工食银亦按比例被裁减解部充饷。较大数额的裁撤主要集中于顺治十三年（1656）、顺治十四年（1657）和康熙平定三藩之乱期间。顺治十三年，户部尚书车克奏称该年“缺额四百四十余万，随经诸王贝勒大臣九卿科道会议，于存留各款裁减，以抵不敷兵饷”。《车克题为酌拨十七年兵饷事》（顺治十七年六月十二日），转引自陈锋：《清代中央财政与地方财政的调整》，《清代财政史论稿》，商务印书馆2010年版，第216-217页。该年，全国里甲夫马大量被裁撤，直隶永清县额设扛夫、皂隶、递马工食银1398两，共裁撤558两解司充饷，裁撤率约40%。乾隆《永清县志》卷四《书·户书》，《续修四库全书》本，上海古籍出版社2002年版，第692册第118-119页。康熙十四年（1675），康熙帝下令全国各省驿传、里马银裁40%以充军饷，甚至安徽省的裁撤率几乎达50%。（清）靳辅：《靳文襄公奏疏》卷八《节省钱粮疏》，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第15辑，文海出版社1967年版，第143册第1043页。至乾隆十五年（1750），户部用于驿站的经费仅为2 253 488两白银，相较于顺治末年支销银3 077 814两，已经裁节近三分之一。光绪《清会典事例》卷六八五《兵部·邮政·驿费一》，中华书局1991年版，第8册第547-548、551-552页。站银“通计裁扣之数，自顺治九年以迄乾隆，竟居原额三分之二”，民国《盐山新志》卷八《法制略·赋役篇上》，《中国方志丛书·华北地方》第496号，成文出版社1976年版，第370-371页。所言非虚。
除灾荒蠲免导致额征驿站银剧减外，禁止摊派和裁撤驿站经费也使得各省地方驿站财政左支右绌。在此情况下，如何才能继续保证驿站的正常运转？清朝的解决之道是，尽可能地集中有限驿站的财政资源，使其利用最优化。方法主要有三：一是裁僻济冲，将驿站资源集中于主干驿道；二是调整驿道走向、开辟新驿道，严格要求行差人员按照规定驿道前行，不得枉道骚扰无驿州县，不得多索夫马；三是中央严格掌握地方驿站财政奏销，从而为驿站财政资源调拨提供便利。
“驿有极冲、稍冲、僻递之分”，乾隆《宝坻县志》卷五《赋役·驿站》，河北大学图书馆编：《河北大学图书馆藏稀见方志丛刊》，国家图书馆出版社2011年版，第2册第320页。各处驿递因冲繁等级各异，额设钱粮不等，于是有协济之法。协济，即冲僻之间进行通融酌拨的做法始自明代，但是大规模裁撤僻驿夫马以接济冲驿，则自清代始。所谓清朝通过裁僻济冲者，即将裁撤或裁减僻递、无驿州县里甲夫马钱粮交与冲途大驿支用，属于在全省额定驿站财政内部挹彼注此，并不涉及额数变化。顺治十年（1653），户科给事中周曾发奏请以该年各处驿站使用勘合数目多少为准，裁定各驿冲僻繁简，以僻递夫马裁充冲驿夫马。中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第7辑，中华书局1981年版，第40-41页。各地方也造具《冲僻册》作为调拨依据。如江南凤阳府属寿州、泗州等8州县共裁僻递夫马8890两白银以济滁州大柳等冲驿。中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第7辑，第68页。所谓裁撤里甲夫马，起自顺治十二年（1655）户科副理事官胡秉忠所奏，“县马之设，有应差之名，无应差之实”，特请“一例裁革解部，即将裁革之银马用以补助冲驿之不敷者”。中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第7辑，第63-64页。次年，中央通令全国再裁各县里甲夫马。如胡秉忠曾任职的平阳府襄陵县，在前次裁僻济冲中即协银1029两买办草豆，运送至建雄驿。此外“又有额设县马一十五匹，每岁亦动支正供银四百二十两以资秣饲”，中国第一历史档案馆编：《清代档案史料丛编》第7辑，第63页。这些马草料银在顺治十三年亦被裁撤协济冲途驿站。苏同炳：《明末清初裁节驿费史事研究》，《明清史零拾》，台湾学生书局2016年版，第67页。