财政—军事国家兴起与大国兴衰逻辑的变奏

任何国际关系理论都建立在国家理论基础之上，国际体系的变更与国家兴衰息息相关。现代国际体系与现代国家之间是相互建构的，而现代国家是比较晚近才出现的国家形态，学术界往往以“主权国家”“民族国家”等术语来指代现代国家。然而，从国家形态演变及兴衰逻辑来看，主权国家和民族国家并不能完全准确地反映现代国家的产生及其演变逻辑与进程。主权国家是欧洲经过文艺复兴和宗教改革，实现了教俗分离之后建立起来的君主国。随着时间的推移，主权的内涵和重心不断下移，从君主到贵族，进而演进到人民主权。而民族国家体现了国家身份和认同，民族这一想象的共同体与主权国家相融合，国家和国民之间相互碰撞，形成了明确的身份认同边界。概而言之，现代国家至少具备以下特征：是在时间上持续和空间上固定存在的政治单元，有着持久且非人格化的制度；存在对最终裁决的权威的认同及这一权威应该获得的臣民最基本的认同。【 ［美］约瑟夫·R.斯特雷耶著，华佳等译：《现代国家的起源》，上海人民出版社2011年版，第5页。】时空、制度、合法性和认同等构成了现代国家的核心要素，这些要素的形成和组合并非一蹴而就，而是伴随着突变、扩散与模仿等复杂过程。现代国家的发生和演变并非共时性的，现代国家建构的过程中伴随着战争与危机，其间往往会出现历史性突变，能够有效应对危机的方案和抉择会被接纳，从而实现制度的创新和进化。财政—军事国家（fiscal-military state）被认为是17世纪欧洲出现的新国家形态，英国成为财政—军事国家“先驱”。在“漫长的十八世纪”中，英国作为财政—军事国家赢得了第二次英法百年战争，并且在持久的战争消耗中改变了欧洲的“旧制度”，财政—军事国家成为欧洲各国普遍模仿和学习的国家结构。与此同时，财政—军事国家所激发的能量通过市场和“战场”溢出欧洲，打破全球国际体系“多元权力中心”的结构，开启了“中心化”国际体系的时代，为19世纪的“全球大转型”奠定了基础。

一

英国学者约翰·布鲁尔（John Brewer）在《权力的支柱：战争、金钱与英国的崛起，1688—1783年》（The Sinews of Power： War， Money and the English State， 1688-1783）一书中提出了“财政—军事国家”的概念。他认为，在1688—1783年之间，英国国家权力体系发生了革命性变化，在一代人多一点的时间里，英国一跃成为军事强国。财政—军事国家的逻辑很简单：国家面临着战争的压力，而战争需要花费高昂的成本，能够筹集更多金钱的国家就有更强的战争能力，进而赢得胜利。约翰·布鲁尔的“财政—军事国家”理论与查尔斯·蒂利的“战争制造国家”的学说有相似之处，相比之下，查尔斯·蒂利试图通过强制和资本两种因素的组合建立起欧洲国家的类型学体系，【 参见Charles Tilly， Coercion， Capital， and European States， AD 990-1992， Cambridge： Blackwell’s Book Services， 1992.】而约翰·布鲁尔则聚焦于英国在18世纪之交发生的“突变”，这一突变带来了国家结构的革命，最终使英国成为欧洲霸权国家，财政—军事国家这一具有强大资源汲取和战争能力的国家结构随之成为欧洲国家的“流行”模式，国家兴衰的逻辑也为之一变。

第一，从16世纪开始，欧洲发生了影响深远的“军事革命”。虽然对于“军事革命”发生的时间节点有不同说法，但需要承认的是，军事装备、组织训练、战争烈度和规模都发生了变化，只有具备持久战争能力的国家才能在激烈的竞争环境下生存和壮大。在“军事革命”之后，欧洲的小型、分散的政治单位逐渐减少。欧洲战争的演变表明，所谓拿破仑战争之前的欧洲以“有限战争”为主的说法是站不住脚的，动辄几十年的战争并不鲜见，而长期的消耗战必然带来沉重的金钱压力，筹集战争经费成为各国面临的重大挑战。金钱的来源无非是君主的王室收入、税收和借贷，“国王依靠自己过活”是中世纪的政治观念，【 施诚：《中世纪英国的财政、军事与外交》，商务印书馆2024年版，第1页。】但仅仅依靠王室收入，难以承担不断膨胀的军事开支。战争的成败不仅塑造了国家之间的地位消长，也给国家施加了结构性压力。尤其需要关注的是，战争期间的金钱支出会打破国家正常收支节奏，需积累金钱如金银等贵金属作为“储备”，以应对战时巨大的支出压力。维尔纳·桑巴特（Werner Sombart）在其著作中详细描述了欧洲国家维持常备军所需要的巨额费用，军队对铸铁、造船、士兵制服和给养等方面的需求是产业发展的动力。桑巴特断言，“没有战争就根本不可能出现资本主义”。【 ［德］维尔纳·桑巴特著，晏小宝译：《战争与资本主义》，上海人民出版社2023年版，第18页。】在工业革命之前，建造和维持一艘军舰的费用可能要比一个新兴产业的投入还大，“18世纪的英格兰政府把钱花在战争上。每年75%～85%的支出不是用在陆军、海军以及军备物资方面，就是用于偿还之前战争所产生的债务”。【 ［英］约翰·布鲁尔著，单灵芝译：《权力的支柱：战争、金钱与英国的崛起，1688—1783年》，商务印书馆2024年版，第66-67页。】战争会破坏正常的经济和贸易活动，从短期来看，米塞斯的分析是正确的：“所谓的战争繁荣的本质，它通过从其他人那里拿走东西使一些人富裕。它不是财富的增长，而是财富和收入的转移。”【 ［奥］路德维希·冯·米塞斯著，蒋豪译：《民族、国家与经济》，商务印书馆2023年版，第161页。】从长期而言，战争刺激及与战争相关的产业的发展，对财政体系形成持续的压力。“沉重而频繁的税收，特别是在进行重大战役之时，影响的范围更大，税收重新分配了财富和购买力，以利于国王及其军事行动目标。在一个原本由初级生产主导的经济体中，英格兰卷入了一系列针对苏格兰和法国的代价高昂的战争，从而促进了国家及其征税机制的发展”。【 ［英］布鲁斯·M.S.坎贝尔著，王超华译：《大转型：中世纪晚期的气候、疾病、社会与现代世界的形成》，中信出版社2023年版，第189页。】

第二，财政—军事国家实现了市场与战场的融合，以及财富机制和暴力机器的制度化，从而大大提升了内部资源汲取、动员和整合能力。国家既是暴力机构，也决定了财富分配机制，除了王室的私产之外，税收是国家获得财富的重要手段。依据获取财富的手段，当时的国家可分为领地国家、贡纳国家、税收国家和财政国家等不同类型。领地国家的收入主要来自国王或者王室的田产，在欧洲封建国家，君主也是大领主，在宗教改革时期，君主大量没收教会地产，从而成为最大的领主。为了满足战争需求，君主不得不出售田产，即便如此，也不得不举借外债。贡纳国家则巡游各地并征收贡品，这种收入主要是实物且不稳定，带有比较明显的劫掠色彩。税收国家意味着国家的收入主要来自税收，经济学家熊彼特认为，从领地国家向税收国家的转型是一大趋势，但是税收国家并不稳定。【 R.A.Musgrave， “Schumpeter’s Crisis of the Tax State： An Essay in Fiscal Sociology，” Journal of Evolutionary Economics， Vol.2， No.2（1992）， pp.91-93.】一是征税是有成本的，在相当长时间里，包税制是税收的主要方式，政府从包税人手里获得一定额度的收入而无需承担税收成本，但包税人可能会横征暴敛，从而导致抗税运动。二是征税需要遵循一定的原则，比如公平原则，全体社会成员都需要公平承担税收；税收要与纳税人的能力相称；税收要有明确用途，如防御外敌与稳定秩序等。三是税收意味着政府需要纳税人共同承担责任，而政府要让渡部分权利，与纳税人进行协商。在中世纪，欧洲建立的议会是协商税收事宜的主要机构。基于以上种种原因，从领地国家向税收国家的转型并非线性，而是反复且曲折，如果政府或者君主有稳定收入，税收国家便可能倒退。例如法国就通过卖官鬻爵获得收入，本质上是将政府权力出售给有钱人，购买官职的人必然会通过公共权力赚钱，从而形成制度性腐败。“政府筹款不仅来自包税和出售垄断权，而且来自卖官鬻爵，售卖荣誉，没收和变卖教堂、贵族的财产。尤其是在战争时期，政府岁入满足不了支出就会导致各种形式的借贷”。【 ［美］查尔斯·P.金德尔伯格著，高祖贵译：《世界经济霸权（1500—1990）》，商务印书馆2023年版，第50页。】财政国家则在一定程度上实现了制度突破和革新，将收入、支出和信贷融为一体，实现了金钱的“环流”。尼尔·弗格森提出以税收机构、代议制议会、国债发行和中央银行为财政力量的四角机制，认为其形成了自我维持的财政系统。【 参见Niall Ferguson， The Cash Nexus： Money and Power in the Modern World， 1700-2000， New York： Basic Books， 2001.】战争时期的军事支出会出现巨大波动，为了平衡并缓冲财政支出的波动和冲击，政府一方面要扩大税收和税基，开辟税源，同时也要提高征税效率并降低成本，因此需要建立政府控制的征税官僚机器。税务官员的收入依靠薪金而非恩赐，专业、高效与非人格化是官僚机器的特征。若税收这种常规或者当期的收入不能满足战争期间突然增加的财政需求，则可以通过举债来提前预支未来的收入。13世纪的意大利城市共和国如威尼斯和热那亚等都已经建立了公债体系，意大利的金融家和银行家成为欧洲多个王室的“财务总管”。但像西班牙和法国等王室的信用并不好，违约赖债是家常便饭。为了应对违约的风险，金融家们大幅度提高了利率，这也符合高风险获得高收益的原则。而输掉战争或者利率太高，会让拥有暴力机器的政府倾向于违约，如此一来，举债并不是获得收入的可持续手段。如果将以某一项税收收入作为抵押进行借款，债权人的风险会下降，而债务人的利息成本也随之减少。这就需要征税的法定机构提供承诺，代议制议会将税收和国家联系起来，从而使得政府可以提前“预支”未来的税收，而债权人则获得了收回本息的保证。中央银行是英国光荣革命之后的一项创举，将政府信用和市场交易网络整合起来。1694年英国建立英格兰银行是为了应对“九年战争”的挑战，英格兰银行的股东筹集了120万英镑作为初始资本，实际上是以纸币形式给政府的预付款。作为交换，银行从政府获得了利率为8%的永续年金，政府用英格兰银行的纸币来偿还债务，由此形成了金融家权利和政府财税权力相结合的货币发行机制，“通过发行纸币控制货币供给能力是现代银行业务的基石”。【 ［英］詹姆斯·麦克唐纳著，杨宇光译：《债务与国家的崛起：西方民主制度的金融起源》，社会科学文献出版社2021年版，第235页。】从货币的本质来说，它既是记账符号，也是偿还债务的工具，政府以中央银行发行的货币进行征税，同时以税收作为抵押发行国债，从而建立起基于税收和信贷的财政体系。当然，这一财政体系内嵌于市场网络之中，市场体系的发育增加了财政收入以及偿还国债的能力。与此同时，财政也成为推动经济发展的重要手段，从而形成了财政与市场之间的良性循环。

第三，财政—军事国家构建了新的国家权力结构和国家形态，货币和法律将权力符号化与非人格化。英国在光荣革命之后，主权从君主转移到议会，国王征收新税需经议会同意，议会掌握了财政大权。没有议会提供的金钱，国王的战争便难以维持。通过一系列法律规定，国王、政党和议会等机构的权力及其运行规则得以确立。【 Gary W.Cox， “Was the Glorious Revolution a Constitutional Watershed？” The Journal of Economic History， Vol.72， No.3（2012）， pp.585-587.】战争和征税等事务需要不断设立行政机构予以配合，领薪官员为其岗位和职责而工作，获得货币化报酬，行政机构从而嵌入财政—军事国家之内。“西欧日益增长的计划军事力量的能力不仅需要更大的军队、新的金融机构和更大的税收系统，而且它还要求达到门阶条件：对精英的法治、组织和国家的永久性以及对军队的统一控制。”【 ［美］道格拉斯·C.诺斯、约翰·约瑟夫·瓦利斯、巴里·R.温格斯特著，杭行、王亮译：《暴力与社会秩序》，格致出版社2013年版，第323页。】17世纪与18世纪之交，金融革命、财政革命、军事革命和宗教革命等多种革命性变革相继发生，美国就采用了财政—军事国家的建构。代议制议会掌握了“钱袋子”，间接税逐渐取代土地税成为主要的财政收入，与之相适应的是不断壮大的官僚队伍；而征收财产税等直接税则需要与臣民进行充分协商沟通，有产者成为下议院的主体，因此在征税的问题上更加慎重，尤其是对国王建立常备军保持警惕。此外，公债的债权人也是有产阶层，只有稳定持续的税收才是国债信用的坚实基础。“在许多国家的历史上，公债的信用不是依赖于政府债权人购买影响力的能力，而是通过一些根本上非民主的手段得到加强：限制某些群体进入政治系统中。这包括对投票权以及对代表资格的正式限制”。【 ［英］大卫·斯塔萨维奇著，毕竞悦译：《公债与民主国家的诞生》，北京大学出版社2007年版，第22页。】通过议会、税收和国债等一系列工具，精英政治的制度化和非人格化具有了可持续性和可预期性，国家权力的符号化和非人格化塑造了国家的制度理性和“人格”，基于强制的暴力隐没于幕后，而基于权利的责任体系走上前台，“主权”的公共性得以彰显。值得关注的是，英国在18世纪之交构建其财政—军事国家体系，国王发动战争的财政约束大为强化，但是英国却陷入了长期战争之中，比如“九年战争”“西班牙王位继承战争”等，这些战争不仅是对外战争，也是财政—军事国家的立国战争，涉及英国宗教信仰，如新教国王威廉三世反抗天主教的法国及詹姆斯党人的叛乱等事件。英国的有产者面临着财产和灵魂自由的考验，宁可花钱支持战争，也不愿意牺牲灵魂的自由。虽然英国“光荣革命”被认为是没有流血的革命，但是光荣革命之后的二三十年间，英国战争不断。“光荣革命”可以说是英国财政—军事国家的重要节点，但绝非终点。在长期的战争中，军人地位不断提升，尤其是贵族阶层。“贵族的地位是1660—1760年间关键性欧洲军事变革（即军队规模的扩大）的核心。在这些扩充后的军队中，军官群体以贵族为主，这是由于新军队受到王室的青睐，机会之门被打开，于是到部队服役的观念越来越得到认可。军官的社会特权也被带入了军事生活中”。【 ［英］杰里米·布莱克著，李海峰、梁本彬译：《军事革命？1550—1800年的军事变革与欧洲社会》，北京大学出版社2019年版，第132页。】暴力和财富成为财政—军事国家的两个核心支柱，而经由货币和法律等非人格化的权力符号编织出来的国家制度轮廓，赋予了国家以超越王朝血缘纽带的公共理性。“在威廉三世的政府中，辉格党——大贵族和商人的利益同盟把持着权力。到了1701年之后的安妮女王时期，政府在名义上由托利党人掌控，但像马尔伯勒公爵和西德尼·戈多芬这样最重要的大臣并没有遵从自己党派的路线，而是很乐意与伦敦金融城的辉格党人共事。他们绝不会威胁对于政府无比重要的英格兰银行，尽管后者基本上是一个辉格党的机构”。【 ［英］詹姆斯·麦克唐纳：《债务与国家的崛起：西方民主制度的金融起源》，第239页。】