东南亚冷战与印尼现代化
作者： 孙丽萍关键词： 冷战本土化；印尼现代化；尼克松政府；多边经济援助
冷战结束以来，冷战史研究的显著变化之一是“去中心化”，冷战史的历史叙事从全球性转向区域性与地方视角，以超级大国对抗为中心的主流叙事面临挑战，学界开始重视从中小国家的角度观察和研究冷战。①
东南亚是冷战的重要区域，美苏冷战与西方殖民帝国的解体和东南亚现代民族国家的构建具有历史的共时性，冷战意识形态冲突与矛盾、民族主义与殖民主义、地方分离主义与区域主义等多重历史力量、观念和矛盾内嵌于东南亚区域之中。立足东南亚本土来解析冷战日益受到关注，近年来已有多部学术作品问世。②这些研究大多关注东南亚国家内部的政治精英如何与全球冷战积极互动并将其本土化，凸显了本土力量在东南亚冷战中的能动性，而东南亚冷战与现代民族国家构建、东南亚冷战与区域一体化、东南亚冷战终结等问题尚需学界从东南亚的本土视角来进行深入分析与探讨。
本文以东南亚冷战与印尼现代化为研究主题，以尼克松政府对印尼援助政策的“新方向”及其具体实践为线索，同时侧重论述印尼苏哈托政府寻求外部援助启动现代化的外交行为，尝试在已有的东南亚冷战史叙事框架中补充印尼本土、国际援助印尼财团（IGGI）和世界银行等新的叙事主体。印尼的现代化并不是单方面回应美国在东南亚的冷战战略需求，其在东南亚冷战“缓和”进程及重塑东南亚冷战结构方面亦发挥了重要作用。
一、“责任分担”：尼克松主义与对外援助的新方向
20世纪60年代末70年代初，尼克松政府面临越南战争引发的日益严峻的国内外经济、安全和社会危机。尼克松清醒认识到，危机的原因在于冷战爆发以来美国在海外过度的军事政治干预，收缩海外力量并减少美国所承担的国际责任成为美国外交的当务之急。在向国会提交的关于20世纪70年代美国外交政策的第一份年度报告中，尼克松指出：“美国将参与盟友和友好国家的防御和发展，但是不会，而且永远不会为它们提供全部计划，更不会执行全部计划，也不会承担自由世界所有的防御责任，我们将帮助对我们的利益至关重要的地区……如果我们的伙伴和朋友能够在自己的防御和发展上承担更多的责任，那么我们所追求的共同目标就会很快实现。”
Richard Nixon，First Annual Report to the Congress on United States Foreign Policy for the 1970s，Feb18，1970，https：//wwwpresidencyucsbedu，2024-07-20尼克松主义标志着战后美国外交政策的重大转变。美国试图在减少直接军事干预的前提下，以较小成本获得较大利益，利用多边和区域性力量，借助对外援助来强化与亚洲盟国及对其安全有重要关切国家的关系。美国将自己的角色定位为提供援助的伙伴，而非直接的军事保护者。尼克松政府的战略收缩是有限度的，正如尼克松本人所言，“美国不是要摆脱‘必不可少的作用’，而是要使其发挥持久的作用”，“美国既不能仓促撤退，也不能‘介入不足’”。
Action Memorandum From the Presidents Special Assistant for National Security Affairs （Kissinger） to President Nixon，Apr15， 1969，FRUS，1969-1976，VolIV，Foreign Assistance，International Development，Trade Policies，1969-1972，https：//historystategov/historicaldocuments/frus1969-76v04/d195，2024-07-20有限收缩和适度介入是尼克松主义的重要特点。
对外援助是美国实施冷战的重要战略工具之一，对战后美国历届政府而言具有不可替代的作用。在尼克松上台执政之初，由于越南战争的巨大消耗及美国国内财政预算的削减，美国的对外援助政策不仅缺乏充足的资金预算，而且失去了国内民众的支持。“援助目标模糊、公众热情减退、财政预算削减和援助数额下降，严重影响了美国在第三世界的声誉和资本主义世界的领导地位”。
Action Memorandum From the Presidents Assistant for National Security Affairs （Kissinger） to President Nixon Undated， FRUS，1969-1976，VolIV，Foreign Assistance，International Development，Trade Policies，1969-1972， https：//historystategov/historicaldocuments/frus1969-76v04/d5，2024-07-20 尼克松总统本人及美国决策层都认识到，在战略收缩的情况下，为了在第三世界继续维护美国的国家信誉，对外援助政策需要做出相应改变。
1969年1月21日，即宣誓就任总统的第二天，尼克松便联络国家安全事务助理基辛格，指示国务院成立评估美国对外援助计划和相关预算方案的特别工作组。1969年3月26日，国家安全委员会专门就美国对外援助问题举行会议并通过了特别工作组报告，强调了对外经济援助的重要性，并对美国对外援助的目标、水平、组织及补充措施提出了政策建议。为了制定更加切实有效的经济援助政策，1969年7月，尼克松组建了一个以美国银行总裁鲁道夫·彼得森（Rudolf Petersen）
为首的重新评估美国对外援助政策的特别工作小组。此后尼克松和基辛格多次接见工作组主席鲁道夫·彼得森及工作组成员。围绕着美国对外援助目标、原则和方式等问题，鲁道夫·彼得森多次向尼克松总统和基辛格提交工作组意见并汇报工作进展。1970年3月4日，该工作小组提交了《彼得森报告》（The Peterson Report），获得总统的高度赞扬，尼克松总统认为“彼得森报告是一个极具创新和鼓舞人心的文献”，对于报告中所体现出的对外援助责任分担原则，尼克松总统表示完全同意。
Action Memorandum From the Presidents Assistant for National Security Affairs （Kissinger） to President Nixon，July 14，1970，FRUS， 1969-1976，VolIV，Foreign Assistance，International Development，Trade Policies，1969-1972，https：//historystategov/historicaldocuments/frus1969-76v04/d134，2024-07-20《彼得森报告》成为尼克松政府改革对外援助政策的基础。
尼克松政府面临着对外援助“新方向”改革能否获得国会立法认可的问题。《彼得森报告》获得尼克松总统的高度认可后，鲁道夫·彼得森本人被任命为尼克松政府国会外援改革法案的主要负责人。在尼克松总统的首肯下，鲁道夫·彼得森与国会参议院对外关系委员会主席、众议院外交事务委员会主席和拨款委员会主席及三个委员会的众多成员进行了多次沟通，但是国会相关领导人对行政当局的新计划并不热心。尼克松总统在1971年4月提交的援助立法建议提案被国会长期搁置，直至尼克松在1973年大选中获得连任后，有利的政治形势才推动国会在1973年12月17日通过了《1973 年对外援助法》（Foreign Assistant Act of 1973）。该法案将“人权援助”和“多边援助”明确定义为对外援助的“新方向”。“人权援助”将援助目标对准穷人，强调应实施“人的基本需求”战略，援助应该针对“穷人中的穷人”，为他们提供有营养的食物、良好的教育、清洁的水和更容易获得的医疗服务，对发展中国家的粮食和民众健康安全等问题给予了高度关注。“多边援助”强调了经济援助的重要地位，要求提供私人援助和技术援助，提倡国际多边援助在对外援助中发挥更大的作用，这些新发展共同构成了美国对外援助的“新方向”。
S1443-93rd Congress （1973-1974），Foreign Assistance Act of 1973，Congressgov，Library of Congress，Dec17，1973，https：//wwwcongressgov/bill/93rdcongress/senatebill/1443，2024-07-20《1973年对外援助法》是美国基于国际形势的变化和自身战略需求做出的调整，凸显了尼克松政府强调“战略收缩”和“分担责任”的战略内核，成为尼克松之后历任政府对外援助的指导性政策文件。
二、本土化冷战：经济援助与印尼“第一个五年发展计划”启动
冷战时期的东南亚汇集了国际、区域、国家和地方层面的诸多力量，社会主义力量与资本主义力量、西方非殖民化与东南亚民族主义力量、东南亚国家内部保守与激进政治精英力量都非常活跃，它们之间的政治军事互动构成了冷战初期东南亚复杂的冷战历史图景。进入20世纪70年代，东南亚冷战呈现出本土化态势，本土政治精英发挥能动性，利用美苏在东南亚的冷战竞争，将冷战本土化，利用超级大国提供的援助启动经济现代化并由此强化威权统治的合法性。本土政治精英在东南亚冷战中并不是消极的被动接受者，而是推进区域冷战转型的建构者。1971年11月东盟外长特别会议发表了《东南亚中立化宣言》（Zone of Peace，Freedom and Neutrality Declaration），表明东南亚本土力量试图联合起来摆脱美苏冷战两极对抗的桎梏，推进东南亚区域一体化。
在东南亚区域冷战中，印尼是重要一环。在尼克松政府计划从越南撤军的关键时刻，具有重要战略价值的印尼能否坚守冷战前线，直接决定美国的亚洲战略能否成功。1969年7月29日，尼克松在印尼访问时对苏哈托表示，“从整个亚洲来看，至少南亚和东南亚的关键是印度尼西亚，如果印度尼西亚发生严重逆转，肯定会严重影响菲律宾、马来西亚和新加坡等其他国家。 因此，印度尼西亚必须保持强大，美国政策的目标就是支持这种强大”。
Telegram From the Embassy in Indonesia to the Department of State，July 29，1969，FRUS，1969-1976，VolXX，Southeast Asia，1969-1972，https：//historystategov/historicaldocuments/frus1969-76v20/d271，2024-07-20尼克松政府对印尼的安全战略需求，与印尼苏哈托政府借助外部援助实现经济现代化的政治利益高度吻合。
对苏哈托政府而言，经济现代化是提升其政权合法性的主要来源。1966年3月苏哈托正式掌握印尼最高权力时，新政府面临的国内政治经济状况十分严峻。政治上，苏哈托严重依赖陆军的政治支持，政府官员贪污腐败盛行，行政人员冗余而且效率低下；经济上农村土地严重荒废，交通运输瘫痪，工厂开工率很低；国内通货膨胀严重，外汇储备枯竭，特别是国际收支危机和积重难偿的国际债务阻碍了印尼经济复苏。
参见汤平山：《印度尼西亚的经济发展》，《亚太研究》，1993年第4期。在印尼自身经济陷入危机之际，国际资本对于苏哈托巩固权威至关重要，正如他在 1967 年 9月的内阁会议上所解释的那样，“评估我们可以探索和利用的海外资金数量或来源”对于推进新政府的“新秩序化”进程至关重要。
Mattias Fibiger，Suhartos Cold War Indonesia，Southeast Asia，and the World，New York： Oxford University Press，2023，p97从1966年3月正式掌握印尼最高权力到1969年3月，“新秩序”政府利用来自国际援助印尼财团提供的紧急援助和长期低息贷款，支持印尼社会和经济恢复，并为发展基础设施和国家重点建设项目进行融资。