南京国民政府省制变革与省权纠结（1928—1937）

摘 要：民国初年，中央权力式微，地方势力坐大，省的地方属性不断提升，省权地位含混不清，省制争议与日俱增。南京国民政府成立后，即致力于省制改革，然缩小省区因触及地方实力派的利益成为画饼，省长制的推行因各方掣肘而步履维艰，行政督察专员制的实践亦非一帆风顺，省政府的合署办公因国民党内部意见分歧而流于形式。纵观国民政府省制改革的一个核心命题，就是加强中央对地方的管控，这不仅关系着国民政府中央权威的确立，而且关系着国民党政权的稳定。国民政府这一政治理想最终化为泡影，这不仅源于客观的国际国内环境，而且源于国民党内政治组织的分离和各方利益集团之间的权力纷争。正因国民党党、政、军、民的分离及其专制腐化的本质属性，从根本上决定了国民政府省制改革最终失败的历史命运。

关键词：省制改革；缩小省区；省长制；合署办公

辛亥鼎革，清帝退位，沿承两千多年的中国封建帝制在革命的冲击下轰然崩塌，幼弱的共和体制在中国大地生根发芽。在这一剧烈动荡的历史时期，如何确立中央与地方之间的关系，成为民国时期历届中央政府关注的重要议题。北洋时期的中央政权频繁更替，各派军阀之间混战不断，欲想在这一时期解决中央与地方之间的关系，无异于痴人说梦。1928年南京国民政府虽在形式上统一了全国，但各省地方实力派仍权力过大，中央权力所及之地仍极为有限。那么如何建立一个名副其实的中央政府，并将中央与地方的关系纳入正常的权力运行轨道，不仅涉及省的区域问题，即“确定省空间地位，规定行使职权的范畴”，而且涉及省的制度问题，即“规定在一定区域以内，应如何行使其职权”，二者相互联系，不可分离。 ①

目前学术界对民国时期省制问题的研究虽成果颇丰， ②但研究视角多聚焦于北洋政府时期的省制改革及省制纠结，对南京国民政府省制改革本身及不同政治派别之间的相互博弈并由此而引发的省权纠葛等问题缺乏系统深入的研究。鉴于此，笔者以南京国民政府省制改革为契点，以中央与地方的权责纠葛为主线，分层次讨论南京国民政府为什么要在成立伊始便迫不及待地推行省制改革？省制改革的核心内容是什么？为什么要缩小省区并实行省长制？缩小省区与省长制为什么最终都半途而废？是客观因素的制约，还是主观因素的掣肘，国民党各派之间对于缩小省区与省长制改革又怀揣何种态度？在此基础上，进一步分析南京国民政府省制改革的现实困境及时代局限性。

一、“缩小省区”与各方反应

1928年12月张学良宣布东北易帜，服从南京国民政府，标志着南京国民政府实现形式上的统一。此时中国的未来似乎充满希望，自北伐战争以来，北伐军连战连捷，其力量由珠江流域发展至长江流域和黄河流域，“国民党已经推翻了腐败不堪的北京政府，代之以由受过良好教育和具有爱国热忱人士组成的新政府，这些人士长期以来关心国家的状况，期待新政府能够解决国家的政治、经济和社会的许多问题”。

费正清编：《剑桥中华民国史》上卷，中国社会科学出版社1994年版，第708页。

然而，新成立的南京国民政府并不如表面上那般光鲜亮丽，因为北伐所取得的国家统一不过是徒具形式罢了！虽然“有许多北方军阀被歼灭，但仍有一些军阀以支持北伐的名义而可以继续享有权力”，徐中约：《中国近代史》，世界图书出版公司2008年版，第433页。

更何况“北伐战争几乎没有触及到西部和西南大部分地区；四川、贵州和云南的军事将领，仍在各自据有的地盘稳坐钓鱼台，甚至国民革命发祥地的广东，也只是松散地依附于南京中央政府。这种根深蒂固的地方势力，几乎是完全的自治现象——这是地理和历史的产物，必然是国家统一和全民族复兴的主要障碍”。

费正清编：《剑桥中华民国史》上卷，第711页。

为什么会发生如此情形呢？时人以为“封建思想及地盘主义为最大之祸源”，而封建思想及地盘主义之最大造因实乃“省之区域过大是也”。

宋渊源：《宋渊源主张缩小省区范围》，《申报》，1928年3月29日，第9版。

如以当时内地十八省而论，“云南省面积有四十万方公里，四川省面积则有三十五万方公里，辖县在一百三十以上，其他各省如安徽、江苏，辖县亦在均六十以上。在交通不发达之中国，以一省府监督百数十县”，

江天策：《行政督察专员制度之研究》，国立武汉大学毕业论文，1941年，第7页。

其结果必然是上下政情无法沟通，政令亦难统一。政令不能统一，“则内讧迭起，民不聊生”，宋渊源：《宋渊源主张缩小省区范围》，《申报》，1928年3月29日，第9版。

鉴于此，时人以为，欲除此弊，当以缩小省区为唯一根本之策。舍此而欲清除封建思想，打破地盘主义，无异于缘木求鱼。

针对上述情形，南京国民政府在成立之初，就对因省区过大造成的省权过大及地盘主义问题十分重视。1929年3月在国民党第三次全国代表大会上，就对如何处理中央与地方的关系问题进行了讨论，认为“今后本党入于训政时期，受治国之重托，其主要任务则在一方面赓续军政时期已成之续业，使军阀官僚永无再起之日；一方面萃全国之治入于一党，以实行治权于全国”。对如何才能使军阀主义永无再起之日，又能将全国之治入于一党的问题，国民党第三次全国代表大会决议认为，“唯有依照总理建国大纲及第一次全国代表大会宣言所确定之省县权限之原则，凡省内之国家行政，悉受中央指挥；凡地方自治与建设，悉归各县办理；省为县自治之监督，立于中央与县之间，以收联络之效”。

《三全大会关于治权集中中央纳诸国民政府由五院掌理和政权由国民党最高权力机关代表国民行使之决议》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》上册，安徽教育出版社1994年版，第1-2、4页。

南京国民政府的省制建构基本上沿承了《建国大纲》之规定：即“县为自治单位”，省立于中央与县之间，省政府既是中央政府的代行机关，又是各县政府的监督机关。虽然国民政府一再强调：省置省政府，受中央指挥，综理全省政务，有执行中央法令、监督地方自治之权，是中央的行政区。但实际上“省除执行中央法令外，尚能制定本省之单行法规，于指挥监督所属县市政府外，并可举办省内一切业务，致使省之地位，几成为半独立状态”。加之中国省域面积非常辽阔，“又有任命省内县长之权，还有省税之收入，自设地方团警，自办中高等教育及地方经济建设等事宜，俨如一小国家”。因此，南京国民政府欲想从根本上实现“国家统一，权力集中”，就必须缩小省区，改革省制，变更省政府的权力地位。

李国安：《论省制改革》，国立武汉大学出版社1942年版，第4-5页。

不过，南京国民政府成立之初，军阀林立，内争不断，中央与地方之间利益纠缠。因此，欲想在如此的政治生态下划分中央与地方之间的权责关系似乎很难实现。20世纪30年代初，经过一系列新军阀战争后的南京国民政府终于迎来了重新划定中央与地方权责关系及改革省制的良好契机。那么如何划定中央与地方间的权力关系，省制改革又将从何入手呢？1934年12 月12 日在国民党四届五中全会上，蒋介石、汪精卫联名提议“划分中央与地方权责之纲要案”，并获得会议的一致通过。该“划分中央与地方权责之纲要案”指出：近数年以来，所以未能收分工合作之实效，实因中央与地方之权责未能划清，而这一问题最显著的弊害，表现为地方之责任不明，中央之运用不灵，以至行政效能趋于低落，各项建设发展艰难。鉴于此，重新厘定中央与地方之权责关系，力谋政治设施与权力配套相适宜，实为当务之急。

《四届五中全会关于中央与地方权责划分纲要之决议》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第277-278页。

由上所述，南京国民政府对中央与地方的关系问题十分重视，制定了中央与地方权责划分的纲要原则。然而在实践中清晰划定两者间的权责关系却并非易事，哪些事务具有全国一致的性质，哪些事务又具有因地制宜的性质？由于中央与地方对同一事务的认定不同，从而造成中央与地方之间权责分割的模棱两可。加之20世纪30年代各省地方实力派仍一家独大，对于中央政令敷衍塞责，从而造成中央式微而地方强势，且这种畸化形态更是成为民国时期一个颇为典型的政治特色。

为什么中央与地方之间的权力划定难以明确？为什么南京国民政府希图建立高度集权的中央核心难以实现呢？追其根源，则是南京国民政府既没有足以震慑地方的强大武力，又没有足以统领全局的国家理论，以至于“在朝者及其拥趸多主张中央集权，视省为国家行政区域；在野者多主张地方分权，力主省为自治团体”。

成梦溪、徐杨：《何以共和：民国时期省制争议中的学理与政争》，《民国档案》，2021年第3期。

无奈之余，时人则将这一问题的责任归咎于省区过大，认为“省区辖境过广，上下政情难以沟通，政令推行致生阻碍，如将省区缩小”，不仅中央监督便利，而且地方资源亦会相应减少，如此一来，地方势力“即有野心，亦难逞乱”。

江天策：《行政督察专员制度之研究》，国立武汉大学毕业论文，1941年，第7-8页。

既然省区过大之影响如此严重，那么缩小省区无疑成为国民党军政要员乃至社会各界的普遍认同。然而，缩小省区不仅涉及行政区划的重大调整，而且触及各省地方实力派的权力交割，因此，国民政府内部对于缩小省区仍存在着诸多歧义。尽管国民党第三届中央执委会第四次全体会议曾并案决议称：“现行省区，非为之更定区划，酌量缩小，终不能袪省权过大之弊，打破封建恶习，以确立民国之基础”，

荣孟源主编，孙彩霞编辑：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》上册，光明日报出版社1985年版，第903页。

然究应如何筹备实施，国民政府既无足够魄力制定具体规划，又无足够实力予以践行。无奈之下，国民政府便将这个烫手山芋推诿于专门委员会详加讨论。

《中执会政治会议为抄交伍朝枢等在三届四中全会上所提缩小省区等案致行政院函》，中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》下册，第337页。

于是乎，缩小省区一案最终在国民党各级部门的文案往来中被束之高阁。

不可否认，省区过大是中国行政区划中一个不容忽视的客观存在，亦是民国时期地方势力能够积蓄力量甚而对抗中央的一个重要因素。不过，透过缩小省区的呼声表象，探究国民党政学各界呼吁缩小省区的真正目的，不得不思考如下问题：是哪些人呼吁缩小省区，又是哪些人主张分权自治，在这些呼吁缩小省区的背后又隐藏着哪些利益与权力的博弈呢？如有人认为“今日吾国中央政令不能悉行于各省，各省之政令不能悉行于各县，非中央之不集权也。耳目难周，情伪难悉，虽有良法美意，一到各县便成具文。……假如缩小行政区，则互相监督，易有朝令夕行之效”。

瞿兑之：《省制论》，《国闻周报》，1933年第30期。

依其之意，如果缩小省区，中央政令即可行之于各省，中央集权即可彻底实现，真的是这样的吗？答案显然是否定的。也许国民党文职官员确实会有如此之憧憬，但手握重兵的地方实力派真的会主动让权吗？即使地方实力派不得不遵从中央命令而表面让权，但他们也会想方设法从另一个方面谋取补偿。诚如李剑农所言，中国若欲缩小省区，反于秦代之二级制，必须具备两个先决条件：“一、须俟交通机关十分发达以后；二、须养成地方人民参与地方政务之习惯。第一条件，所以缩小辽阔之地域，使中央便于监督；第二条件则所以补助中央监督之所不及。此二条件若不具备，恐怕缩小现在的省区，又有变相异名的大省区随之而起，与唐代缩小州区，又发生州以上的道区相同。”

李剑农：《就历史上观察中国的省制》，《新时代半月刊》，1931年第4期。

由上所述，缩小省区不过是20世纪30年代初南京国民政府试图加强中央集权并将其权力触角延展至各个省县区域的一次制度层面的努力和尝试。然南京国民政府治下之中国，仍是形式上的统一，中央与各省地方实力派之间貌合神离，军事对抗甚而武力反蒋运动时有发生，此时的南京国民政府试图通过缩划省区以削弱各省地方实力派的政治理想，在地方实力派仍各自坐大之情形下，无异于纸上谈兵。正如1933年8月3日孙科在谈及缩小省区问题时所言，省区变更虽为平常之事，古往今来，屡见不鲜，然此案亦“非短时期内所能实现，当详加讨论，先决问题应先注意地理、人情、经济等项，俾省区缩小后，防卫巩固，政治施行增加，力量效果立见”。

《孙科昨晨返沪》，《申报》，1933年8月3日，第11版。