国际劳工组织首届亚洲劳工大会在中国的酝酿及其流产

摘要：第一次世界大战结束后成立的国际劳工组织为保护劳工权益而生，最初将工作重心放在欧洲，对其他区域关注不足。在亚洲代表的倡议下，召开亚洲劳工大会、解决亚洲劳工特殊问题被提上国际劳工组织的议程。日本和印度较早地主导了亚洲劳工大会的相关议题。南京国民政府成立后，中国方面积极参与其中，但因各国政府态度不一和中日关系紧张，相关议程进展缓慢。第二次世界大战全面爆发后，亚洲秩序发生深刻变革，中国开始谋求主导亚洲劳工会议，为此与印度之间曾发生短暂的举办权之争。作为妥协的结果，1947年印度顺利举办亚洲劳工预备会议，而拟于中国召开的正式会议却因国共内战而流产。亚洲劳工大会的具体筹备过程体现了亚洲劳工大会与劳工权益、亚洲秩序和国共政争的复杂关系，被赋予了超越劳工议题之外的意涵，显示了劳工权益保护背后所牵涉的国际秩序与国内政治角力。

关键词：亚洲劳工大会；国际劳工组织；南京国民政府；印度；劳工权益

国际劳工组织源于一战后召开的巴黎和会，旨在“改善各国工人生活而求社会正义之实现与世界和平之维持”。①

作为国际联盟的附属机构，从一开始国际劳工组织的工作重心便在欧洲，其所制定的一系列国际劳工公约和建议书也主要以当时西方工业发达国家为对象，对于欧洲以外其他国家的产业状况关注不够，对此国际劳工组织成立之初便有约定：“大会于制定普通适用之建议书或公约草案时，应顾及因气候情形、产业组织发展之不完全、或其他特殊环境，而致产业状况迥异之诸国，并应建议必需之变通办法，以适应此种国家之特别情形。”②在此后多年的运作中，国际劳工组织除召开一年一度的国际劳工大会并制定通用性的劳工公约和建议书外，亚洲、美洲“产业状况迥异诸国”也在酝酿召开区域性劳工大会以求“变通办法”。国际劳工组织曾在1936年、1939年和1946年成功召开了三次美洲区域劳工大会，③而拟在中国举办的首届亚洲劳工大会虽酝酿已久，但最终却未能如愿。此事牵涉二战前后的国际局势、亚洲秩序，以及中国国内政治角力等多重因素。本文依据日内瓦国际劳工组织总部所公开之历届国际劳工大会报告、国际劳工局会议记录与理事会会议记录等材料，国际劳工局中国分局相关出版物，南京、上海和台北等地所藏相关民国时期档案，以及其他近代报刊，详细梳理亚洲劳工大会的由来，并将其置于劳工权益保护、亚洲秩序重构和国共政争等多重因素下，考察中国筹办国际劳工组织首届亚洲劳工大会的历史缘由、详细过程与最终结局，以展现劳工问题背后所牵涉的国际秩序、社会经济与政党政治等复杂面相。（目前关于亚洲劳工大会的研究甚少，仅在国际劳工局出版的亚洲劳工预备会议相关报告和早年中国劳工史著述中留有记载，且其提到的亚洲劳工大会多是印度举行的预备会议，并不是拟于中国举办的正式会议，甚至有人将二者混为一谈。参见“Preparatory Asian Regional Conference of the International Labour Organisation，New Delhi，27 October-8 November 1947，” International Labour Review，Vol.LⅦ，No.5（May 1948）；国际劳工局中国分局编：《亚洲劳工预备会议》，国际劳工局中国分局1948年版；国际劳工局中国分局编：《国际劳工组织与中国》，国际劳工局中国分局1948年版；中国劳工运动史编纂委员会：《中国劳工运动史》第4册，中国劳工福利出版社1959年版；Hong Kong Labour Department， The International Labour Organisation and the Application of International Labour Conventions in Hong Kong，Hong Kong：Hong Kong Labour Department，1994.）

一、日本和印度提议召开亚洲劳工大会

中国是国际劳工组织的创始会员国，但在北洋政府时期，中国对于国际劳工组织的参与程度不高，从未派遣“完全代表”（即政府、雇主和劳工三方代表）出席国际劳工大会，在理事院也没有席位，故而早期为亚洲发声的多为日本和印度代表，他们是国际劳工组织八大工业国成员，在理事院拥有政府常任理事席位，（国际劳工局中国分局编：《国际劳工组织概要及其与中国之关系》，国际劳工局中国分局1934年版，第6页。）在国际劳工组织中拥有一定话语权。1925年5月，在第7届国际劳工大会上，印度代表针对国际劳工组织自成立以来一直将重心放在欧洲的问题，建议国际劳工局调查亚洲国家的劳工状况，被大会通过。（International Labour Office， Report of the Proceedings， International Labour Conference，Seventh Session，Geneva，1925，Geneva： International Labour Office，1925，p.672.）此次会议中尚未有代表正式提出召开亚洲劳工大会之事，不过会议期间日本与印度代表曾非正式地商议联合中国、荷属东印度（印尼）、波斯（伊朗）、菲律宾、暹罗（泰国）和埃及等国组织亚洲劳工会议，并将第一次会议的地点拟定于上海。（《亚洲劳工会议将在沪召集》，《申报》，1925年8月20日，第15版。）此事交由日本代表文治铃木负责筹划，但此后多年一直进展缓慢。1929年2月，曾有传闻称首届亚洲劳工大会将于1929年夏在印度召开，后来这一说法也被证明是子虚乌有。（《亚洲劳工大会本夏在印度召开》，《顺天时报》，1929年2月1日，第3版。）

1930年6月，在第14届国际劳工大会上，印度劳方代表乔希（Joshi）首次正式提出召开亚洲劳工大会，但这一提案在当年未获通过。（International Labour Office， Report of the Proceedings，International Labour Conference，Fourteenth Session，Geneva，1930，Geneva： International Labour Office，1930，pp.468-469.）因为召开亚洲劳工大会并非简单的由亚洲国家拟定亚洲劳工标准、解决亚洲国家的劳工问题，更为重要的是亚洲国家劳工问题牵涉欧美国家在亚洲属地的劳工权益保护，会影响欧美国家的核心利益。1931年，在第15届国际劳工大会上，印度劳方代表巴哈勒（Bakhale）再次向大会提出召开亚洲劳工大会之提案，终获通过，大会在决议案中认为“亚洲国家劳工状况与欧洲不同，为了更具体地了解亚洲国家的劳工状况，让国际劳工组织的标准更适应亚洲，让基于欧洲的劳工公约为亚洲国家更满意地接受”，大会建议“理事院与各国政府协商，选择合适的时机尽快召开让劳资代表都能参加的亚洲劳工大会”。（International Labour Office，Report of the Proceedings，International Labour Conference，Fifteenth Session，Geneva，1931，Geneva： International Labour Office，1931，pp.581-582.）1931年10月16日，国际劳工组织理事院第55次理事会议曾专门就上述议案进行讨论，尽管会上出现了不同声音，理事院仍然通过决议，与亚洲各会员国及在亚洲占有属地诸国协商亚洲劳工大会的具体事宜。（International Labour Office，Minutes of the 55th Session of the Governing Body of the International Labour Office，Geneva，1931，Geneva： International Labour Office，1931，pp.604-614.）

随后，国际劳工局致函各国，就会议的时间、地点、议程、会员国和代表团组成等问题征询意见。1932年5月10日，南京国民政府实业部函复国际劳工局：“一、关于开会地点及时间问题，查爪哇地点适中，各国派员赴会较为便利，故在该处开会最为相宜。至开会时间，似以1933年为宜，惟可由理事院酌定之。二、关于该项会议之议事日程，凡亚洲各国之劳工状况以及公约之批准与适用之困难问题等，自应为讨论之范围，俾得建议于大会其余各关系亚洲各国最为重要之普遍问题似亦应列入。三、关于参加此项会议之会员国问题，应以讨论之范围为决定，如讨论之问题牵涉各国者，于亚洲各会员国外，得兼邀其他会员国列席，惟参加之时只有发言权而无表决权。四、关于代表团之组成方法，各国政府代表似以一人为宜，以示与每年所开之国际劳工大会稍有区别，至顾问之派遣，每代表似应以带二人为限。”（《国际劳工局中国分局致函社会部，附抄中国政府对召集亚洲劳工会议意见》（1945年8月4日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）当时中国政府对于亚洲劳工大会的反应中规中矩，并没有表现出将首届大会选在中国召开的愿望。由于当时国际劳工局仅为征询各国意见，且对于实际开会的时间、地点、议题、出席国家、代表组成和费用分担等具体事务都没有明确意向，结果此事又以“时机尚未成熟”为由被搁置下来。（国际劳工局中国分局编：《亚洲劳工预备会议》，第2页。）

在亚洲劳工大会被搁置后，美洲劳工会议却顺利召开了。1936年1月，国际劳工组织美洲会员国大会在智利首都圣地亚哥召开，（《美洲的国劳会员国之劳工大会》，《国际劳工通讯》第18号，1936年，第10页。）对酝酿区域会议更早但一直未能如愿的亚洲代表产生了刺激作用。在1936年6月召开的第20届国际劳工大会上，日本与印度代表联名向大会提出议案，希望国际劳工局尽快落实关于召开亚洲劳工大会的决议，同时建议在国际劳工局框架内增置常设的亚洲委员会（Asiatic Committee），以筹备计划中每隔一年便在亚洲召开一次的亚洲劳工大会，该提案最终为国际劳工大会通过。（International Labour Office，Report of the Proceedings，International Labour Conference，Twentieth Session，Geneva，1936，Geneva： International Labour Office，1936，p.742.）1937年2月，理事院第78次会议通过决议，就召开亚洲劳工大会和设置亚洲委员会之事向亚洲各国政府征询意见，并附上了大会的议题、出席国和经费预算等初步报告。（International Labour Office，Minutes of the Seventy-eighth Session of the Governing Body of the International Labour Office，Geneva，1937，Geneva： International Labour Office，1937，pp.157-159.）5月4日，理事院中国政府理事李平衡函复国际劳工局称，“中国政府对于召集亚洲国劳会员国大会之提议极表赞同”，并建议下列各点：“一、大会地点可轮流在亚洲各国家中选择；二、此项会议必要费用可由国际劳工组织之预算划拨一部分，余由参加会议各会员国依照其所缴国劳会费之比例分担；三、各国代表团之费用应由该国政府负担。”关于亚洲委员会之设立，“中国政府在原则上表示赞同，并认为此委员会应为政、资、劳三方委员会，由一切亚洲国家之代表组织之”。（《国际劳工局中国分局致函社会部，附抄中国政府对召集亚洲劳工会议意见》（1945年8月4日），《社会部档案》，档案号：11-2-4453，中国第二历史档案馆藏。）

待各国意见汇集后，国际劳工局决定在1937年6月的第23届国际劳工大会上召开一个非正式会议，讨论亚洲劳工大会相关问题。在此期间，国际劳工局曾于6月7日、14日两次召集中国、日本、印度、锡兰（斯里兰卡）、伊拉克、暹罗、阿富汗、美国、英国、法国、荷兰、葡萄牙和苏联等国政劳资三方代表开会。在会议中大会秘书告知代表“各国政府所寄来之答复，不赞成召开亚洲国家会议”，但“赞成设立由亚洲国家代表组成之委员会”。国际劳工局在6月14日的会议上提交了一份备忘录，认为“由于种种反对，在目前筹划一亚洲国家之政资劳三方会议，系属不可能者，但此问题不应因此放弃，而应在更顺适之时机重行提出”。而对于亚洲委员会之设立，“似觉十分需要”。（《亚洲国劳会员国会议与亚洲国家咨询委员会》，《国际劳工通讯》第5卷第2期，1938年，第4页。）非正式会议同意设立亚洲委员会，却以各国政府反对为由拒绝召开亚洲劳工大会。尽管如此，参加劳工大会的中、日、印三国劳工代表还是向大会联合提出“请召开亚洲国家政、资、劳三方咨询会议及设立亚洲委员会案”，最终获得通过。（国际劳工局中国分局编：《国际劳工组织与中国》，第120页。）不久，日本发动全面侵华战争，召开亚洲劳工大会之事再次被搁置。

从1931年国际劳工大会正式同意召开亚洲劳工会议，到1937年日本侵华战争全面爆发，由国际劳工局主导的亚洲政、劳、资三方大会仍然没有成功举办，但在此期间由日本和印度两国劳工界自行发起并主导的亚洲劳工大会却先后召开了两次。1933年，第17届国际劳工大会在日内瓦举行，日本、印度与中国劳工代表进行非正式会谈，由印度劳工代表提议，日本劳工代表赞成，决定组织亚洲劳工大会。（《亚洲劳工大会》，《国际劳工通讯》第4卷第4期，1937年，第164页。）1934年5月10日，在日、印两国主持之下，亚洲劳工大会正式成立于锡兰（斯里兰卡）的哥伦布城（今科伦坡），在其颁布的大会总章程中提出大会之宗旨为：“一、由发展各会员国工会间之密切关系，以期产生亚洲劳动阶级之统一。二、在国内或在国际间提倡亚洲工会运动之利益及活动。三、实行对亚洲工会有关系之活动。四、废除歧视亚洲工人之态度并求实现工作情形上待遇之平等，无种族国籍或颜色之别。五、废除亚洲各国工人在外人势力下所受之侵略。六、改良亚洲各国工人之生活的及工作的情形，以期废除与社会立法充分进步的国家相比之落后程度并求与此等国家立在同一水平线上。七、促进国际社会立法之发展。八、避免战争，建立国际和平，反抗帝国主义及资本主义。”大会提出“凡承认亚洲劳工大会之目的与方法之亚洲各国总工会皆为大会会员”。（《亚洲劳工大会总章》，《国际劳工通讯》第4号，1935年，第28-33页。）大会常设机构设在印度孟买。