20世纪初美国与加拿大对尼亚加拉瀑布的开发与保护

摘 要： 19世纪末“电气革命”与水电技术的发展，使尼亚加拉瀑布成为美国与加拿大重要的电力来源。与此同时，工业化进程中瀑布水电开发的快速发展带来了经济与环境问题，引起两国的共同关注。围绕尼亚加拉瀑布的开发与保护问题，美国和加拿大两国都进行了治理改革。由于两国社会经济发展程度不同，在此问题上的侧重点也存在差异：美国关注尼亚加拉瀑布的景观保护，而加拿大呼吁由政府主导大瀑布的水力开发，反对私人垄断。围绕尼亚加拉瀑布的诸多社会运动，推动了美加两国政府调整其环境与资源政策，并最终促使两国就整个边界水域的管理进行合作谈判，促成了美国和加拿大《边界水域条约》的签订，同时有助于打破先前较为僵化的美加关系，为两国关系的回暖创造了契机。关键词： 尼亚加拉瀑布；美加关系；水电开发；环境保护；《边界水域条约》

尼亚加拉瀑布是美国与加拿大共有的跨国瀑布，因宏伟壮丽而闻名遐迩，是北美著名旅游胜地。19世纪“电气革命”后，尼亚加拉瀑布所蕴含的丰富水电资源不断得到开发，助力于美国与加拿大的工业化发展。然而，瀑布周边水力发电站等设施的建设，不可避免地有损瀑布景观。瀑布的水力价值与景观价值应该如何共存？尼亚加拉瀑布的开发与治理有赖于美国与加拿大的合作，但由于两国社会经济发展程度不同，在有关瀑布问题的立场上存在较大差异。20世纪初，围绕开发与保护尼亚加拉瀑布的一系列问题同时摆在了美国与加拿大面前，横跨两国且声势浩大的尼亚加拉瀑布治理改革运动由此展开。

这一时期与尼亚加拉瀑布相关的开发与保护运动，学界多将其视作美国和加拿大工业化发展的结果，或作为1909年美加《边界水域条约》（The Boundary Waters Treaty）签订的背景因素等加以分析，对这一运动本身的论述较为有限。①

美国与加拿大自建国始，政府的权力与定位就有所不同，后续历史中两国政府对待环境与自然资源的态度也有明显区别。此外，美国在经济发展上的领先与加拿大工业发展的相对滞后也影响了两国在尼亚加拉瀑布问题上的态度。20世纪初，美国与加拿大关系发展进入一个新的阶段，尼亚加拉瀑布也成为两国共同关注的重点问题，其影响已经不仅仅限于自然资源管理问题，而成为改变两国关系的契机。美国和加拿大政府各自如何应对尼亚加拉瀑布的开发与保护问题，围绕尼亚加拉瀑布的博弈最终如何影响美加两国关系的走向？这些问题都值得进一步研究。

一

尼亚加拉瀑布位于加拿大的安大略省南部和美国的纽约州西部，连接五大湖中的伊利湖和安大略湖。瀑布气势磅礴，水声震撼如雷，被誉为世界三大跨国瀑布之一。早在19世纪初，尼亚加拉瀑布就已成为北美的旅游胜地。在美国与欧洲贵族人士的共同推崇下，尼亚加拉瀑布“蜜月圣地”的声名流传开来。起初，去尼亚加拉瀑布观光仅限于富人阶层，到19世纪二三十年代，美国的伊利运河、加拿大的韦兰运河及美国布法罗市和洛克波特市的铁路开通后，普通民众也有更多机会去欣赏尼亚加拉瀑布，大瀑布逐渐成为美国最为著名的景点之一。

为了提高旅游业质量，防止无序开发对尼亚加拉瀑布地区环境的破坏，1885年美国纽约州率先通过相关法案，成立了州立尼亚加拉瀑布公园（Niagara Falls State Park），也被称为纽约州尼亚加拉大瀑布保护区（The New York State Reservation at Niagara）。该公园由此成为美国最早的州立公园。（尼亚加拉瀑布公园的建成被认为是19世纪70年代美国“自由尼亚加拉”（Free Niagara）保护运动的成果。弗雷德里克·埃德温·丘奇（Frederic Edwin Church）与被誉为美国景观设计之父的弗雷德里克·劳·奥姆斯特德（Frederick Law Olmsted）都曾参与过尼亚加拉瀑布公园的建设。参见Thomas V.Welch，How Niagara Was Made Free： The Passage of Niagara Reservation Act in 1885，Buffalo，N.Y.： Press Union and Times，1903.）加拿大也紧随其后，于1888年由安大略省出资，在瀑布景观区建成了维多利亚女王公园（Queen Victoria Park）。

美加两国都为尼亚加拉瀑布建设了公园，但两国开发瀑布景观的侧重点不同。一方面，两国尼亚加拉瀑布公园的运作方式存在差异。美国尼亚加拉瀑布州立公园属于公共公园，纽约州政府负责部分运营资金。加拿大的维多利亚女王公园则更像普通的商业公园，需独立运行，自负盈亏。资金压力促使维多利亚公园采取大力吸引游客以增加利润的运营策略，旅游经济发展动力强劲。加之尼亚加拉大瀑布的最佳观景点位于加拿大一侧，到19世纪末，旅游业已经成为加拿大一侧大瀑布地区的主导产业。

另一方面，美国更注重开发尼亚加拉瀑布所蕴含的文化价值，视大瀑布为本国的文化符号之一。尼亚加拉瀑布的壮丽景色声名鹊起之际，恰逢美国本土文化的快速发展时期。美国艺术家们捕捉到了大瀑布雄伟又狂野的气质，将其作为19世纪美国浪漫主义与自然主义的重要主题：把本土自然环境与宗教、美学、民族认同联系起来，塑造美国自身的文化特色，1857年美国浪漫主义风景画家、哈德逊河画派代表人物弗雷德里克·埃德温·丘奇的名画《尼亚加拉瀑布》即为一例。尼亚加拉瀑布与白头鹰、美国国旗一样，成为美国国家形象的代表，展现了美国的力量和取之不尽的资源，成为美国集体文化和理想的象征。

尼亚加拉瀑布不仅提供了丰富的旅游资源，瀑布的巨大落差与丰沛水量也蕴含着巨大的水力资源。在使用机械水能时期，尼亚加拉瀑布的充沛水力为周边工厂的发展提供了重要动力，数十家水力面粉加工厂和制革厂依河而建，一派繁忙景象。电力革命之后，发电技术与电力远距离传输技术突飞猛进，加速了瀑布的水力开发。发电公司迫不及待地将最新的电力技术运用到水电站建设当中。1881年，美国在尼亚加拉瀑布上建设了第一座水电站，即一号水电站（Station No.1）。截至1894年，美国纽约州政府先后授予8家公司开发尼亚加拉瀑布水力资源的许可。（Evans Gail Edith Hallett，“Storm Over Niagara： A Catalyst in Reshaping Government in the United States and Canada During the Progressive Era，” Natural Resources Journal，Vol.32，No.1（1992），pp.27-54.）为了促进水电开发，州政府并没有向这些公司收取任何费用。加拿大对尼亚加拉瀑布的水电开发则略为落后于美国。维多利亚公园建成后，为增加园区收入并提高景观质量，加拿大在园区内建设了尼亚加拉河与瀑布公园铁路（Niagara Falls Park and River Railway）及配套的水电站。这是加拿大在瀑布上建立的第一座水电站。1903年，瀑布的加拿大一侧共有3家私人电力公司向维多利亚公园付费使用尼亚加拉河的水力资源，其中两家为美国公司，一家为加拿大公司。（K.Froschauer，“Ontario’s Niagara Falls，1887-1929： Reversing the privatization of hydro，”p.60.）

尼亚加拉瀑布上的水电开发工程很快便对瀑布景观造成了影响。以美国的尼亚加拉水力发电和制造公司（The Niagara Falls Hydraulic Power and Manufacturing Company）为例，其在1896年建造的中央发电站系统，拥有当时号称世界上最大的直径8.5英尺的钢制管道。通过粗壮的钢铁管道，河水源源不断地从上游输送到位于峡谷悬崖底部的发电站，下方电站中的涡轮机拥有170英尺长的混凝土结构。1901年，仅这一座水电站完工时就配有16台涡轮机，驱动着31台发电机。（Evans Gail Edith Hallett，Storm Over Niagara： A Study of the Interplay of Cultural Values，Resource Politics，And Environmental Policy，in an International Setting，1670s-1950， p.244.）这些人造的庞然大物密密麻麻地围绕在大瀑布周边。不仅如此，政府授予这些发电公司开发许可证时，并没有对发电站的取水量进行限制。水电站的运行拦截了瀑布的部分水流，据一份1906年的报告估算，已经完成或正在建设中的水力发电工程将减少瀑布23%的流量，且周边其他工厂又截流了尼亚加拉河近7%的流量。（Orrin E.Dunlap，“The Crime Against Niagara，” Harper’s Weekly，Vol.50（1906），p.476.）显而易见，这些环尼亚加拉瀑布而建的水电站与工厂对瀑布造成了不可忽视的影响，减少了瀑布流量，破坏了尼亚加拉瀑布的景观。

工业建设对加拿大一侧瀑布景观的破坏程度不及美国，但私人电厂与美国资本的问题更令加拿大人担忧。由于美国在资金与技术上的优势，到1905年，加拿大一侧的尼亚加拉大瀑布周围共建设了5家水力发电厂， 其中4家属于美资，另有1家加拿大电力发展公司（The Electrical Development Company）的资本来自多伦多的私人投资。这些电力巨头倾向于将电力优先输送至美国。1892年，安大略省政府同意授予美国投资的加拿大尼亚加拉电力公司（Canadian Niagara Power Company）垄断性开发许可证，同意只要该公司在1899年11月以前开发不少于10 000马力的电能，便可以将在加拿大一侧生产的半数电力出口至美国。根据维多利亚公园1892年的年报来看，加拿大尼亚加拉电力公司支付的租金占公园当年年收入的58%。（Commissioners for the Queen Victoria Niagara Falls Park，Sixth Annual Report of the Commissioners for the Queen Victoria Niagara Falls Park of the Province of Ontario，Toronto： Warwick & Sons，1892 ，p.8.）公园同意将瀑布水电开发权垄断性地出租给美国公司，其原因很可能出于公园的经济利益，而未从加拿大电力发展的角度加以考虑。加拿大尼亚加拉电力公司后来并未能在规定时间内完成其许诺的发电额度，导致加拿大一侧瀑布的水电开发进一步落后。安大略省政府与电力公司的这种密切合作，引发了加拿大民众的严重不满。1900年加拿大《环球报》言辞激烈地批评道：“政府推卸责任，欺骗老百姓，被玩弄于富人的股掌之间。”（ The Globe， February 10，1900，in H.V.Nelles，The Politics of Development： Forests，Mines & Hydro-Electric Power in Ontario 1849-1941，Montreal： McGill-Queen’s University Press，2005，p.253.）

有关尼亚加拉瀑布的保护与管理问题，引发了美加两国社会的共同关注。这些问题的解决不仅需要两国政府推动，还有赖于跨国合作。但在20世纪初，美加两国关系复杂且冷淡。英国在这一时期选择主动寻求改善英美关系，在国际事务上与美国相互配合，使英美关系升温。（如在1895-1896年委内瑞拉与英属圭亚那的边界纠纷中，英国对美国做出让步；1901年，英美签订《海—庞斯福特条约》（Hay-Pauncefote Treaty），也通过英国让步的方式使美国获得了对巴拿马地峡的控制权。参见郝国朋：《美国加勒比海地区政策研究（1901-1921）》，博士学位论文，黑龙江大学，2013年。）随着英美关系的缓和，英美加的三角关系不再稳固，加拿大面临着英国为了加强英美关系而牺牲加拿大利益的风险，而这种情况也确实发生了。1903年，英国在美加关于阿拉斯加边界问题的仲裁上支持美国，导致仲裁结果有利于美方。（参见潘迎春：《加拿大争取独立外交的早期努力》，《武汉大学学报》（人文科学版），2012年第3期，第97页；吴克燕、张一民：《加美阿拉斯加边界冲突》，《社会科学论坛》，2005年第9期，第29页。）这一仲裁引发了加拿大社会对美英两国的极大愤慨。加拿大人一方面认为英国背叛了加拿大，加拿大必须独立自主地维护自身利益；一方面痛恨美国的蛮横，更加警惕美国日益壮大的国力。在1903年10月的众议院讲话中，加拿大总理威尔弗里德·劳里埃（Wilfrid Laurier）说：“我从没像现在这么痛心……我们生活在一个非常贪婪（Grasping）的国家旁边。”（Robert Bothwell，The Penguin History of Canada，London： Penguin，2008，p.272.）因此，20世纪最初几年的美加关系处于紧张状态，而这一状态也折射在有关尼亚加拉瀑布的跨国互动中。

二

尽管美国与加拿大共同面临着尼亚加拉瀑布水力开发与保护等问题，但由于国情差异及关系冷淡，两国早期合作并不顺利。美国国内最先对瀑布开发问题提出质疑的是尼亚加拉瀑布保护区委员会。该委员会是尼亚加拉瀑布州立公园的主要管理机构，也是瀑布景观的直接利益相关方。面对尼亚加拉大瀑布周边不断新建的水力发电站，尼亚加拉瀑布保护区主席安德鲁·格林（Andrew Haswell Green，1820—1903）积极为保护瀑布奔走呼号。1900年2月，安德鲁·格林向国会提出一项议案，要求成立国际委员会，与加拿大共同处理边界水域的相关问题。（参见Jr.Alvin C.Gluek，“The Lake Carriers’ Association and the Origins of the International Waterways Commission，” Inland Seas， Vol.36，No.4（1980），pp.241-245.）1902年6月13日，美国国会通过《河流与港口拨款法案》，其中吸纳了成立国际委员会管理边界水域的建议。（The River and Harbor Appropriation Act，Fifty-Seventh Congress .Sess.I.Ch.1079§3，32 Stat.372， http：//uscode.house.gov/statviewer.htm？volume=32&page=372，2023-07-15; U.S.Congress，Congressional Record，57th Congress，1st Session，6 February，1902，p.1372，https：//www.govinfo.gov/app/details/GPO-CRECB-1902-pt2-v35/GPO-CRECB-1902-pt2-v35-10/context，2023-07-15.）1902年9月，美国总统西奥多·罗斯福确定了国际委员会的美方委员，并向加方发出邀请。（N.F.Dreisziger，“The Campaign to Save Niagara Falls and the Settlement of United States-Canadian Differences，1906-1911，” New York History，Vol.55，No.4（1974），p.443.）但加方对此反应冷淡，虽没有直接拒绝，但迟迟不肯行动，导致国际委员会建立进度迟缓。1903年4月，加拿大回应了设立委员会的请求，但直到1905年1月，渥太华方面才提名3位加拿大委员。1905年6月，在距离美国发出邀请近三年后，国际水道委员会（International Waterway Commission，简称IWC）终于成立。（N.F.Dreisziger，“The Campaign to Save Niagara Falls and the Settlement of United States-Canadian Differences，1906-1911，” p.443; Alan O.Gibbons，“Sir George Gibbons and the Boundary Waters Treaty of 1909，” Canadian Historical Review，No.34（1953），pp.125-126.）