由钱粮亏空看康雍乾时期财政制度创设中的因果关系

主持人语（南炳文）：本期推出了清史专家刘凤云先生的《由钱粮亏空看康雍乾时期财政制度创设中的因果关系——兼论清朝官僚政治的制度缺陷》一文。此文在广泛阅读文献资料的基础上，深入论述了清代康雍乾时期财政制度中的“挪用”与“垫支”、“摊捐俸工银”与“摊捐养廉银”、“蠲免”与 “捐纳”的相互关系，指出这些制度措施的实施虽不合理，但却不得不为之。究其原因，都可归结为清朝地方财政的先天不足，而这一点，正是源于清朝高度集权于中央的理财理念。细读此文，对于正确理解清朝的财政制度当大有帮助。（廊坊师范学院特聘教授、南开大学资深教授）

摘 要： 在对清前期钱粮亏空案的考察中，可以看到“挪用”与“垫支”、“摊捐俸工银”与“摊捐养廉银”，以及“蠲免”与“捐纳”等制度之间的关联性。由“挪用”到“垫支”的支出行为发生由非法到合法的转变时，并没有解决难以归款的问题。而由“摊捐俸工”到“摊捐养廉”，说明财政体制上存在着公私的制度缺陷，虽一定程度上填补了不断增大的财政缺口，却产生了官员低俸甚至是无俸的政治风险。此外，“蠲免”在被誉为造福于百姓的惠政加以推行的同时，被蠲免的直省因无征赋税不得不以备受诟病的“捐纳”“挪垫”“捐输”等作为解决财政短缺的途径。以上制度与措施之间有着互为因果的关系，诸问题都指向了清朝低存留的财政体制，这成为清朝国家难以解决的政治隐患。

关键词： 财政制度;挪用与垫支;摊捐俸工银;摊捐养廉银;蠲免;捐纳

历史研究离不开对历史现象发生的因果关系的探讨，这是找寻历史发展规律的先决条件。以往，我们对因果关系的考察往往聚焦在单个历史事件的发生过程上，对于制度的讨论也是多追求其自身的完整性。而事实上，国家在解决重大问题时所推行的相关制度与政策，都是对既有制度与政策的否定或部分否定基础上的改变或调整。因此，各种制度与措施彼此之间有互为因果的衍生关系和维系国家政治完整性的功能，而注意其连贯性与关联性是历史研究大视野和长时段的基本要求。

康雍乾三朝130余年的统治是清朝国力最为强盛的时期，却也是国家诸多弊症累积的时期，而钱粮亏空正是从康熙朝始形成的一种势态。雍正初年，时任兵部侍郎的李绂谈道，“自康熙十八年至五十三年，直省止亏空银八百余万两，米谷一百九十余万石。自五十四年至六十一年二月，直省乃亏空银九百一十三万余两，米谷二百四十二万余石”。① 亏空钱粮的数额高达2000万两白银左右，且在康熙晚期成加剧趋势。尽管亏空钱粮在雍正朝的铁腕打击下一度被抑，但经乾隆至嘉道仍衍绎成无可遏制的势头。嘉庆中期，仅直隶、江苏、安徽、甘肃、山东五省的钱粮亏空就有2140万余两。[参见《直隶布政使裘行简奏报抵任后清查库项大概情形事》（嘉庆十年六月初四日），《朱批奏折》，中国第一历史档案馆藏，档号：04-01-35-0764-017;中国第一历史档案馆编：《嘉庆道光两朝上谕档》第19册，广西师范大学出版社2000年版，第880页;《清仁宗实录》卷二四三，嘉庆十六年五月甲申条，《清实录》第31册，中华书局影印本，1986年，第275页;（清）李鸿宾：《厘剔安徽亏空疏》、（清）康绍镛：《筹补安徽历年亏空疏》，（清）贺长龄、（清）魏源等编：《清经世文编》卷二七，中华书局1992年版，第675-678页;（清）章煦、（清）陈预：《奏报查明山东全省各州县亏缺实数事》（嘉庆二十年正月二十七日），《录副奏折》，中国第一历史档案馆藏，档号：03-1826-006。

] 钱粮亏空已无可控制。故而，探讨其中的原因当为治史的重要课题。

事实上，上述发生的各类钱粮亏空案中，无论是官侵、吏蚀，还是民欠，若追根溯源都会指向被清人视为“户政”的财政制度，而围绕国家与地方财政形成的各项制度与若干规则的创设、调整与衍变过程，都会揭示出清朝财政建制中制度链条的因果关系。

财政建制是一个庞大的系统，学界多已取得丰硕的成果，诸如对于清朝财政性质的认识，有曾小萍的“不稳定财政”、岩井茂树的“原额主义财政”和何平的“不完全财政”等。[[美]曾小萍著，董建中译：《州县官的银两：18世纪中国的合理化财政改革》，中国人民大学出版社2005年版;[日]岩井茂树著，付勇译，范金民审校：《中国近代财政史研究》，社会科学文献出版社2011年版;何平：《清代赋税政策研究：1644-1840》，中国社会科学出版社1998年版。]在税收、度支、俸禄、仓储等领域，有王业键的《清雍正时期（1723—1735）的财政改革》、佐伯富的《清雍正朝的养廉银研究》、庄吉发的《清世宗与赋役制度的改革》、陈支平的《清代赋役制度演变新探》、陈锋的《清代军费研究》，以及董建中的《耗羡归公的制度化进程》、倪玉平的《从国家财政到财政国家》、周健的《维正之供》等著作与论文，[王业键：《清雍正时期（1723-1735）的财政改革》，《“中研院”历史语言研究所集刊》第32本，台北商务印书馆1961年版;[日]佐伯富著，郑樑生译：《雍正朝的养廉银研究》，台北商务印书馆1975年版;庄吉发：《清世宗与赋役制度的改革》，学生书局1985年版;陈支平：《清代赋役制度演变新探》，厦门大学出版社1988年版;陈锋：《清代军费研究》，武汉大学出版社1992年版;董建中：《耗羡归公的制度化进程》，《清史研究》，2000年第4期;倪玉平：《从国家财政到财政国家——清朝咸同年间的财政与社会》，科学出版社2017年版;周健：《维正之供——清代田赋与国家财政（1730-1911）》，北京师范大学出版社2019年版。]从不同的角度讨论了清朝的田赋、国家财政的低税收、地方的低存留、耗羡征收的不可避免性、清朝官员的低俸和养廉银的创设以及官员摊捐等诸多问题。

但目前学界对上述制度及政策推出之间的关联性却鲜有关注。本文试图限定在国家政治及其制度得失这一主题之下，就制度与制度之间的关系及相互影响，阐述清朝推行国家行政建制的理念以及治国方略，由此探寻传统国家官僚政治的制度缺陷乃至根源。

一、从“挪用”到“垫支”：地方财政中难以禁止的非规制支出

在清前期地方各省的钱粮亏空案中，因公“挪用”与“垫支”是造成钱粮亏空的大宗，二者不仅在亏空案中占比巨大且屡禁不止，重要的是，由“挪用”到“垫支”的支出行为发生了由非法到合法的性质转变。

“因公挪用”，或“挪用”，是指地方各级政府将仓库中存贮的正项钱粮挪为他用。虽为因公，但在制度条文上是被明令禁止的。顺康时就有挪用钱粮由上司题参处罚的规定。康熙六年（1667），户部议覆“那用钱粮各官，仍照旧例处分。如系侵欺者限一年追取，限内不能全完，将家产变价入官”。[《清圣祖实录》卷二二，康熙六年五月己未条，《清实录》第4册，中华书局影印本，1985年，第306页。]康熙三十九年（1700），直隶巡抚李光地提出严挪移之例，凡“那移银至五千两以上，或粮米至六千石以上者，无论已未革职，仍拟满流，不准折赎” ，[《清圣祖实录》卷一九六，康熙三十九年二月丁卯条，《清实录》第6册，中华书局影印本，1985年，第4页。]下部议行。康熙五十九年（1720）规定，“亏空钱粮果系因公那用者，将该员革职留任，勒限赔补，限内全完，准其开复”，[《清圣祖实录》卷二八八，康熙五十九年七月庚午条，《清实录》第6册，第806页。]从法制的角度明确了官员挪用钱粮的非法性。

但康熙朝系清王朝的开创时期，戡乱统一战事不断，而地方存留不足，凡军需供应，非开捐纳即须挪用。就康熙朝较有影响的战事而言，“前荡平三逆，原任湖广布政使徐惺所用兵饷，至四十余年尚不能清完，朕念皆系军需那用，将未完银两俱从宽免”。[《清圣祖实录》卷二九九，康熙六十一年十月甲寅条，《清实录》第6册，第894页。]康熙中期清军三次出征准噶尔，川、陕、甘等西北诸省供顿不已，虽有“捐例”，却挪移不乏。如陕西巡抚吴秉谦因克扣军需银两等罪名被参劾，然调查中发现，其有“亏空库银”，但“俱系军需紧急，因公那用，并非侵蚀”。甘肃巡抚布喀亦有“擅用库银，支给运米脚价”的违规行为，同样是“查系紧要公务，非私自那用，应免其追取”。[《清圣祖实录》卷一九八，康熙三十九年三月丙申条，《清实录》第6册，第9页。]但陕甘因军需挪用的亏空自此一发不可收，尤其是甘肃省，“从前（康熙年间）供应各案，现在共未完银二十九万二百六两零，又动用赈济粮三万七千二百五十八石零，皆系文武各官俸工银捐还之项”。[ 参见《甘肃巡抚石文焯奏遵旨筹画追赔虚悬库项折》（雍正三年十一月十六日），中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第6册，第479页。]直到乾隆元年（1736），这笔挪用“未经完补银粮尚有八万七千余两”。[《清高宗实录》卷一一，乾隆元年正月癸丑条，《清实录》第9册，中华书局影印本，1985年，第347页。]康熙六十年（1721），清军出兵征剿台湾朱一贵的反清活动，“因事紧急，动用库银二十三万余两”，又因招募兵丁，“动支储于厦门之台湾兵饷三万余两”。事后，福建总督满保奏称：福建各项支出“概为公事，垫用实出无奈”，请准予销算。[《闽浙总督满保奏报清查布政司库银两折》（雍正元年二月初一日），中国第一历史档案馆译编：《雍正朝满文朱批奏折全译》，黄山书社1998年版，第21页。]

其余各省亦多有因公挪用的记载，说明了因公挪用的普遍存在。而且，挪用过程中也极易发生官员利用制度漏洞进行蒙混销算的婪赃行为。然尽管如此，却少有看到亏空官员被依法执行处分的个案。对于其中的原因，康熙六十一年（1722）十月，康熙帝在临终前一个月的上谕中有所披露，他说：“盖自用兵以来，大兵经行之处，督抚及地方官唯期过伊地方便可毕事，因资助马匹、盘费、衣服、食物甚多，仓卒间无可设法，势必那用库帑。……故用兵之地，历年钱粮奏销，朕悉从宽缓，正为此也。”[《清圣祖实录》卷二九九，康熙六十一年十月甲寅条，《清实录》第6册，第894页。]而官员是否借端中饱私囊，则因“无凭稽察”而了之。

雍正帝即位后，严查钱粮亏空。对康熙帝“那移正项之事，此乃亏空之大根原”[《清圣祖实录》卷二四○，康熙四十八年十一月丙子条，《清实录》第6册，第389页。]的说法表达了不同的态度。他说：亏空钱粮者，“或系上司勒索，或系自己侵渔，岂皆因公那用？”于是，雍正帝加大清查钱粮亏空、整治贪官的力度，下令“凡有亏空，无论已经参出及未经参出者，三年之内，务期如数补足。毋得苛派民间，毋得借端遮饰，如限满不完，定行从重治罪。三年补完之后，若再有亏空者，决不宽贷”。[《清世宗实录》卷二，康熙六十一年十二月甲子条，《清实录》第7册，中华书局影印本，1985年，第57页。]在雍正帝看来，挪移导致的亏空不只是简单的财政问题，而且是一个整饬吏治巩固国体的政治问题。为此，在其主持下，国家针对“挪用公项”制定了相应的处罚条例，挪用钱粮的官员除了赔补之外，还要受到相应的处分。雍正二年（1724）八月，刑部等衙门根据雍正帝的旨意，以亏空挪移之罪止于拟流，不足以警示，制定“嗣后那移一万两以上至二万两者，发边卫充军。二万两以上者，虽属那移，亦照侵盗钱粮例拟斩，俱限一年全完免罪”。[《清世宗实录》卷二三，雍正二年八月戊寅条，《清实录》第7册，第365页。]挪用钱粮的代价，不再仅仅是革职丢官和经济赔偿，而且还有掉脑袋的风险。

但是，对于当时各省揭出的一些因公挪用案例，雍正帝并没有按照新规予以严惩。例如，雍正二年正月，浙江新任布政使王朝恩奏，藩司应存银为68.59万两，实际只有现银38.65万两，缺银29.94万两，为满汉官兵借支俸银、买米补漕，以及各类借支，皆系因公挪用。[ 参见《浙江布政使王朝恩奏陈清查浙省藩库钱粮折》（雍正二年正月二十五日），中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第2册，第536页。]十二月，福建布政使黄叔琬奏称：“闽省公用皆取给于俸工，彼时俸工尚未解到，遂将正项那用，以致有十万九千之数（挪用）。”[《福建布政使黄叔琬再陈督抚因公挪用正项银两缘由折》（雍正元年十二月二十六日），中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第2册，第458页。]雍正四年（1726）八月，山东布政使张保奏称，该省于康熙六十年修筑太行堤等工程，动用库银8.2万两。[参见《山东布政使张保奏报提捐俸工补还库项银两情由折》（雍正四年八月初六日），中国第一历史档案馆编：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第7册，第862页。山东修筑太行堤工程，经巡抚李树德奏明，自康熙六十年起每年通省捐俸工银16 483两，以五年捐补还项。]