美加联盟中的政治与经济利益博弈

摘 要： 20世纪50年代末60年代初，面对中国发生的粮食紧缺问题，作为美国冷战盟友的加拿大开始采取自主行动，主动与中国开展粮食贸易。此时美国仍对中国进行政治孤立和经济封锁，加拿大的行为无疑与美国的冷战遏制战略相冲突，美国与加拿大的博弈由此开启。美加双方具有不同的利益诉求，加拿大希望扩大粮食销售市场，解决国内粮食过剩的问题，而美国更看重冷战联盟，并着眼于维护冷战联盟内部的团结，为此在不涉及美国核心利益的问题上向加拿大做出一定的让步。美国与加拿大之间的博弈反映了作为联盟主导者的美国开展联盟管理的困境，也体现了联盟政治与经济利益之间的张力。

关键词： 美国;加拿大;联盟政治;粮食贸易

20世纪60年代，东西方两大阵营持续对峙，与此同时中国出现了粮食紧缺问题，国际社会对此态度不一。在对中国进行人道主义援助还是继续实施冷战战略这一问题上，美国曾表现出犹豫态度。但从后来其对中国采取的一系列举措中不难看出，美国仍然选择了后者。作为美国邻国的加拿大基于自身经济利益的考虑，选择与中国开展粮食贸易，中加两国于1961年1月27日达成第一个小麦贸易协定，同年4月22日在香港签订了第一个长期小麦贸易协定，①中国可以向加拿大购买粮食，加拿大也为国内积压的小麦扩大了国际市场，②中加两国实现“双赢”。加拿大率先挑战美国的贸易封锁政策，向中国出口小麦，为中加贸易的进一步发展以及1970年中加建交奠定了基础。

在美国和加拿大对待中国粮食紧缺问题以及中、美、加三国的互动方面，有学者着眼于加拿大对中国的粮食援助，③ 有学者从美国的角度探讨了美国国内的决策过程以及相关辩论，指出肯尼迪政府面临的两难选择，即一方面粮食援助可以开拓中国市场、减少美国国内的粮食剩余、提高美国的国际形象，而另一方面中国粮食紧缺问题有利于遏制战略的实施。最终冷战政治压倒了一切，美国仍旧对中国抱敌视态度，但相关研究并未涉及加拿大的因素。[ 牛大勇：《缓和的触角抑或冷战的武器——美国政府20世纪60年代初期对中国粮荒的决策分析》，《世界历史》，2005年第3期;June Grasso，“The Politics of Food Aid： John F.Kennedy and Famine in China，” Diplomacy & Statecraft，Vol.14，No.4，2003.]本文在前人研究的基础上，借助中、美、加三方的档案，从加拿大对华粮食贸易这一切入点着手，针对美国和加拿大对中国粮食紧缺问题的不同反应，从“联盟”这一新的视角来重新审视美国与其冷战盟友之间的互动与博弈，并从更为宏观的角度分析东西方冷战背景下美国的联盟管理及其与盟友的互动关系。加拿大对中国态度的转变和相应措施的跟进，反映出美加之间的博弈，也体现了双方在联盟政治与经济利益之间的纷争。

一、中加粮食贸易中的美加博弈

20世纪50年代，持续三年的朝鲜战争让美国更加坚定了孤立中国的信念。美国采取一系列措施来“围堵”中国，尤其是在贸易方面。加拿大则认为没有必要对中国进行如此严厉的围追堵截。[ Memorandum From Under-Secretary of State for External Affairs to Secretary of State for External Affairs，April 17th，1957，Vol.23，735.DEA/11045-H-40，DCER.]此时加拿大急须扩大对外贸易，从而振兴经济。与此同时，无论在美国还是加拿大，越来越多的有识之士认为对中国实施经济封锁和政治孤立的做法并非明智之举。在他们看来，美国的所作所为更像是一种因朝鲜战争失利而对中国施加的报复。美国民间也认为没有必要对中国进行持久制裁，但美国政府似乎并没有受制于舆论的压力，依旧保持着对华冷战的战略。美国和加拿大在对华关系尤其是经贸方面的分歧，成为阻碍美加协调一致的一个主要的外部因素。

战后，加拿大在防务上被纳入美国的北美防务圈，同时加拿大对美国的经济依赖程度进一步增强。这是加拿大不得不依从美国的主要原因。但另一方面，加拿大经济的稳定与发展需要对外贸易的支撑。尽管在公开场合，加拿大仍然和美国站在同一战线上，但在私下讨论中加拿大官员已经发出了批评和指责美国对华政策的声音。尤其是美国在20世纪50年代采取的旨在保护自身利益而忽略加拿大利益的具有进攻性的农业政策，更是严重挫伤了美加同盟关系。加拿大为维护自身经济利益，主动改变敌视中国的立场，与美国的战略分离倾向愈发明显。

虽然美国与加拿大结成冷战联盟，但在粮食贸易方面两国却是不折不扣的竞争对手。因为国际市场的容量是有限的，美国扩大海外粮食市场无疑会减少加拿大的市场份额，反之亦然。这种博弈关系首先体现在对二战后经济复苏的日本和西德市场的争夺。1950年1月12日，日本和西德加入《国际小麦协定》，加拿大欲借此机会打开两国市场。但美国政府官员认为日德的经济复兴是美国的贡献，与加拿大无关，此时加拿大想借机分一杯羹，无疑会冲击美国农产品的出口市场，美国国内大量粮食过剩会消耗巨额的财政支出和纳税人的钱财。因此，美国政府官员认为“加拿大的主张完全不合理，加拿大的要求无法得到满足”。[ Dennis Merrill，Documentary History of the Truman Presidency，Volume 5，Creating a Pluralistic Democracy in Japan： The Occupation Government，1945-1952，Washington D.C.： University Publications of America，1996，pp.403-406.]鉴于美国的反对，加拿大此时开拓海外粮食市场的目标未能实现。但美加之间围绕粮食出口市场的竞争已初现端倪。

1954年6月，美国颁布《农产品贸易开发和援助法案》，即《480号公法》（Public Law 480），美国政府通过粮食援助协助农业利益集团，以优惠的价格扩大美国粮食的销售，减轻粮食积存的压力。该法案出台后的几年中，美国同30多个国家签订了100多个关于处理剩余农产品的协定。从1954年到1958年3月，美国共向外倾销了超过57亿美元的农产品。[世界知识出版社编： 《国际条约集（1953—1955）》，世界知识出版社1960年版，第674页。]这种粮食援助在性质上类似于一种出口补贴，特别是《480号公法》第一款规定受援国可以借助优惠信贷条件，并且通过支付本国货币的形式来购买美国的粮食，这种做法得到受援国的普遍欢迎。各种优惠方式下的粮食援助不仅极大缓解了美国粮食剩余问题，也有力地促进了美国粮食的出口。至1959年6月30日，依据《480号公法》出口的小麦占美国小麦总出口量的75%。[ 王慧英：《肯尼迪与美国对外经济援助》，中国社会科学出版社2007年版，第179页。]在粮食贸易特别低迷的1959年，美国80%的小麦出口和90%的大豆油出口都得到了《480号公法》的支持。[ [美]丹·摩根著，张存节译：《粮食巨人》，农业出版社1983年版，第55页。 ]

通过《480号公法》，美国政府既能削减剩余农产品积存，减少库存费用，又能利用这些剩余物资满足第三世界的需要，因此该法案在美国国内得到许多人的赞同。但加拿大对此颇有微词。加拿大认为美国作为超级大国，其粮食政策会对国际政治经济产生巨大的影响，而美国通过本地货币结算、易货贸易等优惠措施开展的粮食援助扭曲了正常的粮食商业贸易。面对美国的粮食倾销，加拿大表示不得不采取一切必要的措施，以保持自身在国际粮食市场中占有公平份额。[ Associate Deputy Minister of Trade and Commerce to Minister of Trade and Commerce，July 28th，1955，Vol.21，369.DEA/24-40，DCER.]

加拿大粮食援助的目的更多是出于经济利益而非政治目的，更不可能如美国那样将粮食作为一种“外交的武器”。在《480号公法》制定的过程中，美国国务院官员也曾担心该法案的实施会损害出口粮食的美国盟友的利益，压缩后者的出口市场。[ Mitchel B.Wallerstein，Food for War-Food for Peace：United States Food Aid in A Global Context， Cambridge，Mass.： MIT Press，1980，pp.35，42.]但出于巨大的经济利益和国内政治的考虑，美国不可能牺牲自身利益来满足加拿大等盟友的需要，因为美国是“最直截了当地在其援助政策中谋求自身利益的国家”。[ Gunnar Myrdal，The Challenge of World Poverty，New York： Pantheon Books，1970，p.379.]美国通过粮食援助的方式开展低价倾销，导致1955—1957年度美国小麦出口增加了1亿蒲式耳。而加拿大的小麦出口下降了4800万蒲式耳。加拿大的一份研究报告指出，美国的出口计划对加拿大小麦在正常商业基础上的出口造成严重的、不公平的竞争威胁，所以加拿大强烈抗议美国的一些做法，如出口补贴、以当地货币销售、易货贸易、捆绑销售等，[ Prime Minister to Assistant to President of United States，January 11th，1957，Vol.23，139.L.S.L./Vol.220，DCER.]这些都属于《480号公法》下的出口形式。[ Mark W.Charlton，The Making of Canadian Food Aid Policy，Montreal and Kingston： McGill-Queen's University Press，1992，pp.20-30.]在加拿大人看来，小麦出口至关重要，是加拿大的重要“生命线”，而小麦出口并不会对美国的国民收入产生很大的影响。因此，美国采取的旨在保护自身利益而罔顾加拿大利益的、具有进攻性的农业政策，损害了加拿大的利益并危及加拿大与美国的同盟关系，引起加拿大国内的不满。

当时恰逢加拿大联邦选举，进步保守党领袖约翰·迪芬贝克（John Diefenbaker）获得了民众的支持。他提醒民众，自由党的举措都是为了保持与美国的友好关系，对于本国没有丝毫益处。这一言论加剧了加拿大民众的反美情绪。1957年6月，迪芬贝克以压倒性的优势赢得了选举，其获胜主要归因于生产小麦的大草原选区和农业选区民众的支持，毕竟他代表着小麦生产者的利益。[ John Meisel，The Canadian General Election of 1957，Toronto： University of Toronto Press，1962，pp.47-58.]小麦生产过剩造成加拿大农产品价格的下降，更重要的是这已经成为一个政治问题，农业繁荣和农场主的收入与进步保守党执政有着千丝万缕的联系。加拿大进步保守党在选举中的获胜，成为美加分歧进一步扩大的重要原因。1957年10月，美国驻加拿大大使馆在给美国政府的报告中透露，迪芬贝克新政府正在计划与中国开展贸易合作，签订小麦、农业机械和其他非战略物资的贸易合同。[ The White House Staff Notes No.226，Oct.29，1957，CK2349329029，Declassified Documents Reference System（以下简称DDRS）.]

在中华人民共和国建立之初，美国对中国实行经济制裁和贸易封锁，朝鲜战争爆发后，美国联合其盟友进一步加强对中国的禁运。[ 《苏联询问是否建议联合国撤销禁运决议》（1957年6月12日—1957年6月19日），中华人民共和国外交部档案馆藏，档号：113-00303-04。]但基于利益的不同，美国的冷战盟友在禁运方面与美国存在分歧。[ 《关于一九五○—一九五三年资本主义体系国家来华外宾反映的综合报告及情况统计表》（1953年12月8日），中华人民共和国外交部档案馆藏，档号：113-00180-01。 ]为照顾盟友的利益进而维护冷战联盟的团结，美国做出一定让步，赋予其盟友在禁运的范围上拥有一定的自主选择权。结果，许多西方国家选择在军用物资方面维持禁运，而将粮食这类生活用品排除在外。因此，虽然中国与西方主要粮食出口国在政治上对立，但依然可以从某些西方国家进口粮食。早在1955年，中加之间的农产品贸易就初步开启。加拿大的公司用小麦与中国交换花生，[ 李节传：《小麦贸易为中加建交铺路——汉密尔顿与中加小麦贸易》，《百年潮》，2002年第5期，第54页。 ]该交易虽然由加拿大政府批准，但其认定该交易属于民间性质，与政府无关。至1958年，加拿大对华小麦出口额已经达到700万美元。[ Trade Commissioner in Hong Kong to Under-Secretary of State for External Affairs，December 28th，1959，Vol.26，452.DEA/9030-40，DCER; Greg Donaghy，Michael D.Stevenson，“The Limits of Alliance： Cold War Solidarity and Canadian Wheat Exports to China，” Agricultural History，Vol.83，No.1（2009），p.38.]加拿大逐渐突破美国所构筑的对华贸易封锁体系，力图挣脱美国的束缚。