20世纪美国残疾人就业权利的缘起、制度化与困境

摘 要：  在某种意义上，20世纪的美国历史也是一部残疾人的民权运动史。如果说经济大萧条初步唤醒了残疾人的就业权利意识，两次世界大战开启了美国伤残军人康复与就业援助的机制建设，第三次科技革命则加速了残疾人就业权利保障的制度化进程。从公共就业计划、残疾人社会保障保险计划、补充收入保障计划，到《1973年残疾人康复法》，再到《1990年美国残疾人法》，残疾人的就业权利经历了被漠视、依附于福利救济、向实现平等权利转变等阶段，给美国的政治、经济、社会、思想领域留下了诸多挑战和值得思考的问题。由于法律在解决社会问题上存有局限、残疾人对各种福利保障资助的依赖、根深蒂固的偏见等因素，美国残疾人争取平等权利之路仍任重而道远。

关键词： 就业权利;职业康复法;残疾人社会保障保险计划;补充收入保障计划;美国残疾人法

美国残疾人就业难的问题由来已久。作为一种民权诉求，残疾人就业权利在20世纪五六十年代开始引起社会的关注，而其得到制度保障的历程更加漫长，直到《1990年美国残疾人法》的颁布才实现了残疾人就业权利的制度构建。正因如此，美国学界对残疾人问题的研究起步较晚，直到20世纪80年代，随着残疾人民权运动的发展，学者们才真正聚焦残疾人及其追求权利的历史。①

至21世纪初，美国学者依然认为，由于“社会否认残疾人的价值”，使其与任何少数群体一样被视为“他者”，也由于历史常常只是成功者的历史、英雄的历史，“我们在书写历史的时候故意将他们（残疾人）抹去了”。②因此，有必要对美国残疾人争取平等就业权利的运动、残疾人就业权利制度化等重大问题进行深入探讨。本文拟以残疾人就业权利意识的觉醒为切入点，分析20世纪残疾人就业权利制度化的进程及困境，以期深化相关领域的研究。

一、经济大萧条与残疾人就业权利意识的觉醒

20世纪以前，美国在社会和政府层面对残疾人问题不甚关心。在殖民地时代，“残疾人被禁止在13个殖民地的城镇和村庄定居，除非他们能证明有能力独立养活自己”。不同时期的移民政策“实际上禁止身体、精神或情感有缺陷的人进入美国”，“由于流行‘残疾等同于无能’的观念，残疾的存在似乎足以剥夺一个人参与社会生活的权利。在家庭中，残疾人被隐藏起来，不被承认，甚至通过不提供生活支持的方式任其死去”。 Frank Bowe，“An Overview Paper on Civil Rights Issues of Handicapped Americans：Public Policy Implications，” in Civil Rights Issues of Handicapped Americans：Public Policy Implications，Washington，D.C.：U.S.Commission on Civil Rights，May 13-14，1980，pp.8-9.在残疾人的内心，其自我认知不可避免地反映了普遍的社会态度，使他们甚至不敢尝试自力更生。即使在20世纪初，对于身体残疾的人来说，外出就业、在社会上有所作为也不是其核心诉求，他们中的大多数人最渴望得到直接的物质支持。直到经济大萧条和罗斯福新政时期，美国人对世界和自身的认识发生了深刻变化，对人权意识的强调尤为突出，使残疾人的就业权利问题浮出水面。

1929年爆发的经济危机几乎横扫美国所有经济领域，导致失业人口激增。美国在1929年春季的失业人数为280万，1931年春季达到800万，1933年春季则达到1300万至1500万。 William P.Quigley，“The Right to Work and Earning A living Wage，”New York City Review，Vol.2，No.2（Summer 1998），pp.144-145.同时，在岗工人的工作量和实际收入大幅缩水，例如西弗吉尼亚煤矿每吨煤卖75美分至1.25美元，而矿工每周工作2天至4天，每天净收入从80美分到1美元不等，其工资经常低于生活成本，入不敷出的状况比比皆是，以至于矿工联合会的领袖约翰·刘易斯痛陈工人及其家属的生活还不如家畜。 Irving Bernstein，The New Deal Collective Bargaining Policy， Berkeley：Publishing House，1950，p.16.在这种情况下，美国政府和社会上众多有识之士认识到，经济的持续健康发展与民众的就业权益紧密相关，严重失业会使经济形势更加恶化，也会危及社会的稳定和国家的安宁。罗斯福总统推出公共就业计划，以保障美国有就业愿望和能力的人找到一份“体面的工作”，赚取一份“体面的工资”，使自己及家人过上“体面的生活”。 高嵩：《“体面的工作”：富兰克林·罗斯福就业权利思想与实践》，《东北师大学报》（哲学社会科学版），2017年第2期，第44-50页。就业权利成为与生命、自由、财产等美国人奉为圭臬的人权紧密相连的一部分。

随着整个社会对就业权利的重视，残疾人也开始为自己的就业权利采取联合行动。30年代于纽约成立的残疾人联盟（the League of the Physically Handicapped）及其活动引起了媒体、社会和政府的关注。该联盟的大多数成员遭遇了因儿童脊髓灰质炎、脑瘫、心脏病、肺结核以及意外事故而导致的各种残疾。他们确信，身体残疾是他们求职时遭到拒绝的原因。尽管工程进度管理局（Works Progress Administration）实施了公共就业计划，但是由于残疾人的记录被盖上了“PH”（physically handicapped，身体残疾）的印章，因此无法获得进入公共就业领域的资格。这种困境让残疾人觉得自己是不受法律保护的少数人。为了主张残疾人的就业权利，他们发起两项活动，引发了社会关注。首先，联盟六名核心成员于1935年5月29日至6月6日进入并占领紧急救济署（Emergency Relief Bureau）驻纽约办事处负责人的办公室，静坐抗议并提出如下要求：必须立即向联盟成员提供50个工作岗位，以后每周再提供10个工作岗位;已婚人员的月工资不得低于27美元，单身不得低于21美元;残疾工人必须与非残疾工人在一起工作，而不是被隔离开来。 Doris Zames Fleischer and Frieda Zames，The Disability Rights Movement：From Charity to Confrontation，Philadelphia，PA：Temple University Press，2001，p.5.该组织及其示威、静坐和绝食等行动得到《纽约时报》等媒体的报道， “Crippled Pickets ‘Torture’ Harris，” New York Times，June 21，1935，21.激励了他们的后续努力，最终成功消除了“PH”类别标签，为该组织成员及纽约市其他残疾人争取到了工程进度管理局提供的工作。

其次，联盟成员于1936年和1937年两次前往华盛顿，使更多的人关注到全国范围内残疾人遭遇的就业歧视现象。1936年5月，在与工程进度管理局局长哈里·霍普金斯（Harry L.Hopkins）会面时，他们坚持要求为残疾人制定一个永久性的就业计划，进行全国性的人口普查来验证联盟的论点，即存在许多身体残疾但可以胜任某种工作的潜在劳动者。《华盛顿星报》在当时的报道中认为，联盟成员寻求的“不是同情，而是一个具体的计划，以结束工程进度管理局项目对残疾人的就业歧视”。 Frances Lide，“Girl Leader of Cripples Asks Plan to End ‘Discrimination’，” Washington Star，May 11，1936.美国学者认为，该联盟及其活动“打破了关于残疾的固有观念。他们不是要唤起人们的怜悯，而是受愤怒的驱使，冒着不被社会认可的风险，秉持与其他失业残疾工人团结在一起的理念，与不公正的限制其工作机会的歧视做斗争”。 Doris Zames Fleischer and Frieda Zames，The Disability Rights Movement：From Charity to Confrontation， p.7.

由于联盟的很多成员解决了就业问题，加之社会上关于残疾人联盟受到社会主义者的控制等不利舆论的出现，1938年该联盟解散。尽管残疾人联盟存续的时间较短，残疾人主张就业权利的呐喊和运动也未能触及制度构建的层面，但是它通过行动展示了残疾人联合起来争取就业权利的意义。因此，20世纪30年代成为美国残疾人就业权利意识觉醒的时代。

二、两次世界大战与促进伤残军人康复就业的机制建设

两次世界大战为美国残疾人就业权利的发展提供了契机。美国政府努力为残疾军人谋福利，出台了伤残津贴、康复和就业援助等政策，为20世纪下半叶残疾人就业权利的制度化提供了必要准备。

伤残军人的安置是一个复杂的系统工程，其中既包括赋予他们荣誉，竭尽全力医治他们身体上和心理上的创伤，又要为其重返就业领域做准备。陆军部卫生局局长威廉·戈尔加斯（William Gorgas）将军根据战时调查，于1917年底指出，伤残军人的康复包括“培训他们，使其尽管身体残疾，也能再次成为生产者”。他建议所有伤残军人在退伍前留在军队，完成身体功能的完全恢复;为他们建立职业学校、工厂、训练营地，根据伤残的性质对其进行必要的职业训练。1918年6月3日，他在新拟定的伤残军人康复计划中进一步指出，士兵的康复应是一种包括手术和术后功能恢复的过程;伤残军人在医院接受疾病和损伤的物理治疗（physiotherapy）的同时，由教育部门开发“治疗性职业”（curative occupation），让他们“以体力劳动与脑力劳动的形式从事治疗性职业”。 William Gorgas，“Report of the Surgeon-General（United States Army，1917），”reviewed by A.D.Hiller，in American Journal of Public Health，Vol.8，No.3（March 1918），pp.242-243; A.G.Crane， The Medical Department of the United States Army in the World War，Vol.XIII，Part One：Physical Reconstruction and Vocational Education，Washington，D.C.：Office of the Surgeon General，Department of War，1927，pp.28-30，39-40，PDF be available at Hathi Trust Digital Library，https：//babel.hathitrust.org （2018-08-01）.戈尔加斯将军没有具体定义何为“治疗性职业”，只是提出教育部门应该按照“现代路线”开发治疗性职业，提供必要的人员和设备。通过“物理治疗”和“职业治疗”（occupational therapy）相结合的方式，帮助伤残军人恢复身体功能，重新回到常人的生活状态。如此复杂的工作需要政府采取行动，戈尔加斯将军的计划和建议对陆军部和国会相关部门产生了影响，相关法律得以制定。

两次世界大战期间，联邦政府采取的影响较大的相关政策有四项：第一，1918年6月27日通过的《1918年职业康复法》创造了一个新理念，即联邦政府不仅要向残疾军人提供生活费，而且要为他们提供培训，帮助他们克服伤残造成的就业能力的不足，获取新技能，以期退伍后找到新工作; U.S.Congress， Public Law 65-178，S.4557，Vocational Rehabilitation of 1918（June 27，1918），in United States Code，Congressional and Administrative News，Vol.1，65th Cong.，2nd Sess.，St.Paul：West Publishing Co.，1918，pp.617-620.该法又被称为《史密斯—希尔斯士兵康复法》（The Smith-Sears Soldiers Rehabilitation Act）。第二，由政府向伤残军人提供就业援助的做法，在战后惠及非军人群体。《1920年平民职业康复法》授权联邦政府推出第一个全国性残疾人就业援助计划，联邦政府以50%的配比向各州康复机构提供联邦资金，为那些非战争原因致残的残疾人提供咨询、职业培训和就业安置服务等援助; Employer Service Strategies in Rehabilitation：New Approaches to Placement，Eighteenth Institute on Rehabilitation Issues Memphis，Tennessee October 1991，Arkansas University，p.8.《平民职业康复法》（Civilian Vocational Rehabilitation Act）又称《史密斯—费斯职业康复法》（The Smith-Fess Vocational Rehabilitation Act）。第三，《1943年职业康复法修正案》扩大了职业康复服务的范围，将患有精神疾病和智力迟钝的群体纳入其中，以解决因战时劳动力严重短缺而出现的非技术岗位劳动力不足，同时规定只要伤残退伍军人还能胜任入伍前的工作，企业必须重新予以雇用; Hellen Baker，“Industry’s Plans for Absorbing the Disabled Veteran，”Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.239，May 1945，p.128.《1943年职业康复修正案》又称《巴登—拉福莱特康复法》（The Barden-LaFollette Rehabilitation Act）。第四，1944年11月27日，罗斯福总统发布9503号行政命令，在伤残退伍军人中实施公共就业计划，完成职业培训的伤残军人依据培训内容可以在政府中得到相应的工作，并鼓励更多的培训合格的伤残退伍军人加入公务员队伍。 Franklin D.Roosevelt，Executive Order 9508 on the Seizure of Montgomery Ward Co.Properties （December 27，1944）.Online by Gerhard Peters and John T.Woolley，The American Presidency Project，https：//www.presidency.ucsb.edu/node/210609（2017-06-01）.