一战前后美国政府“保护母婴”的职权重塑与母婴保健立法

摘要： 在20世纪以前的美国，母婴群体的疾苦被视为社会个体的私人事务。进入20世纪后，随着战争和工业化对人口的需求不断增大，母婴高死亡率问题开始引起社会重视，保护母婴健康逐渐成为美国社会的一大诉求。由于地方政府和私人组织在促进母婴健康方面能力有限，进步派和众多妇女组织希望联邦政府能够介入其中。在一战的刺激下，“保护母婴”逐渐被塑造为“爱国责任”和战时议题，这不仅使得母婴健康与国家利益相交织，也给联邦政府介入母婴健康服务提供了正当合法的理由。在人们认识到母婴健康的战略意义后，母婴保护立法也被提上日程，《母婴法》最终于1921年获得通过。该法明确了联邦政府在母婴保健工作中的职责与角色，也为在联邦层面探索社会福利政策奠定了基础。关键词： 母婴健康;儿童局;联邦政府;一战;《母婴法》

19世纪后期，战争和工业化进程对人口的需求使得大西洋世界开始关注人口高死亡率问题，人们逐渐意识到，孩童的存活对于一个国家具有战略意义。保护国家未来的公民成为关系国家前途的现实需求，这不仅推动了现代儿童观的形成，也影响政府在儿童问题上的角色定位。为了更好地保护儿童，①美国社会在推动婴幼儿健康、孕产妇健康的实践上做出了巨大努力。联邦政府也在母婴保健事业中转变角色，逐渐从放任、漠视转为有限干预，并通过1921年《母婴法》（又称《谢泼德—汤纳法》，SheppardTowner Maternity and Infancy Protection Act）的出台实现了政府职能的扩展。

然而，促进公众健康、提供普遍性社会福利此前并不是联邦政府的职责，当时的美国社会怎样突破政治传统的桎梏，促使联邦政府介入母婴保健事业？对于这一问题，美国学者从不同的角度做出了解释。历史学者J.斯坦利·莱蒙斯（J.Stanley Lemons）将联邦政府对母婴保健事业的介入视为进步主义运动的政治遗产，②

西达·斯考切波（Theda Skocpol）、简·威尔逊（Jan D.Wilson）等则关注到母权主义者在推动母婴福利事业中的关键性作用，尤其是儿童局和妇女联合大会委员会所付出的艰辛努力。③

还有学者通过考察母婴立法中的利益博弈，展现联邦政府职能重塑过程中的动力与阻力。参见Richard A.Meckel，Save the Babies： American Public Health Reform and the Prevention of Infant Mortality，1850-1929，Baltimore： Johns Hopkins University Press，1990，pp.200-210;Alisa Klaus，Every Child a Lion： The Origins of Maternal and Infant Health Policy in the United States and France，1890-1920，Ithaca： Cornell University Press，1993，pp.244-281;Joseph Benedict Chepaitis，The First Federal Social Welfare Measure： The SheppardTowner Maternity and Infancy Act，1918-1932，Ph.D.dissertation，Georgetown University，1968;Edward R.Schlesinger，“The SheppardTowner Era： A Prototype Case Study in Federal State Relationships，” American Journal of Public Health，Vol.57，No.6 （June 1967），pp.1034-1040 ;Carolyn M.Moehling and Melissa A.Thomasson，“The Political Economy of Saving Mothers and Babies： The Politics of State Participation in the SheppardTowner Program，” The Journal of Economic History，Vol.72，No.1（March 2012），pp.76-103;Kimberley S.Johnson，Governing the American State： Congress and the New Federalism，1877-1929，Princeton： Princeton University Press，2007，pp.136-155;马晓璇：《社会福利的尝试——美国1921年母婴法案研究》，《文化学刊》，2019年第6期，第160-164页。但这些研究很少解释“保护母婴”如何被塑造为联邦政府不可回避的责任，也较少关注特殊的时代因素和话语在推动母婴保健立法中的作用，而这正是本文试图回答的问题。具体而言，本文将在一战前后的历史语境下重新审视母婴健康这一公共议题的推进，着重探讨美国战时将“保护母婴”的需求上升到国家利益层面的过程，以及这一过程在战后母婴保健立法和联邦政府职权重塑中所发挥的作用。

一、美国参战前母婴健康诉求与早期母婴保健工作

20世纪初，美国每年有近25万名婴儿死亡，高至165‰的婴儿死亡率已经引起美国社会的关注。面对如此庞大的人口资源损失，联邦政府放任的态度常常遭到诟病。著名法官本杰明·林赛（Benjamin Lindsey）曾将联邦政府对于动物和孩童的重视程度做了对比。他说：“政府每年花费数百万美元调查动物疾病，如果这个国家的牛患上了疾病，或者一些主要的谷物作物减产，政府立刻会加以关注，调查人员和专家们到处忙着查明原因，提供补救措施……然而，如果婴儿死亡率或儿童犯罪率大幅上升，联邦政府没有一个部门会关注此事。”Proceedings of Third National Conservation Congress at Kansas City，Missouri，September 25，26 and 27，1911，Kansas： National Conservation Congress，1912，pp.41-42.林赛的“抱怨”并非个例，许多社会改革者都注意到联邦政府在保护野生动物、自然资源与保护儿童之间的巨大差距。患病儿童与染疫家畜的境遇对比成为最常见的讽刺，出现在那些与儿童健康相关的杂志、机构报告和立法听证会上，1908年，美国社会党（Socialist Party of America）人士首次将政府对猪的照顾与其对儿童、成年人生命的漠视相比较。1912年，著名的女权周刊《妇女杂志》（The Woman's Journal）为此刊登一幅名为“猪VS儿童”的讽刺漫画，画中的山姆大叔坐在长椅上，怀里抱着两只猪，怒视着站在他面前的一位母亲和她的孩子，而其身后背景中的孩子们正在被长鞭驱赶进一家工厂。漫画下的配文是：国会拨款300万美元以促进猪和其他动物的健康，但只给儿童局3万美元以调查儿童福利问题。J.W.Bengough， “Pigs Versus Children，” The Woman's Journal， Vol.XLIII， No.14（April 6， 1912）， p.107;Congressional Record， 68th Congress， First Session， Vol.65， Part.10 （May 31，1924）， Washington D.C.：Government Printing Office， 1924， p.9969.

人们借此批判国家对于儿童健康的漠视。

联邦政府对儿童问题的漠视有其历史渊源，并不可避免地受到美国政治文化传统的影响。在20世纪以前，儿童的疾苦均属私人或家庭内部事宜，这是由儿童与社会的关系决定的。在前工业化阶段，儿童通常被视为父母的私有财产，国家几乎未对儿童提供任何专门的保护，儿童医疗与福利等议题尚未形成。此外，美国政府在社会事务方面奉行自由放任的“小政府”传统，卫生与健康问题涉及民众个人行为习惯与选择，因此不在政府干预的范围内。然而随着工业化、城市化进程的不断推进，儿童逐渐脱离封闭、自给自足的个体家庭环境，成为社会潜在的劳动力，儿童与国家、社会的关系已悄然发生变化。与此同时，工业化带来的贫困、童工、疾病、食品安全与营养等问题也催生了诸多儿童健康问题，人们开始重新认识疾病的社会性，探索个人疾苦与社会的关系。

进步主义时代以来，居高不下的婴儿死亡率加剧了美国人对于“种族退化”的忧虑，而关于儿童健康问题的探讨也开始走出私人领域，逐渐被当作社会问题来看待。一批慈善家和儿科医生率先在美国大城市里掀起拯救婴儿运动。一时间，降低婴儿死亡率成为许多地方卫生部门改善公众健康的头等要务。在这场地方层面的运动中，地方政府有限地参与儿童健康事务，并最终发展为与私人慈善机构合作的模式。地方政府的积极举措提高了人们的母婴健康意识，但其局限性也十分明显：首先，受当地财政拨款的限制，政府卫生部门用于改善儿童健康的资金非常匮乏，尤其在小城镇和偏远地区，当地卫生部门仍在很大程度上依赖私人机构的帮助。Richard A.Meckel，Save the Babies： American Public Health Reform and the Prevention of Infant Mortality，1850-1929，p.141.其次，地方开展的母婴健康活动主要集中于城市，很少触及农村地区。农村医疗资源与条件远不如城市，就医难的状况十分普遍，专业的母婴护理和健康教育更是鲜有耳闻。因此，农村地区在解决母婴健康问题方面比城市地区更加困难。1915年，一位农村妇女在写给农业部的信中表达了对母婴保健服务的渴望，她说：“农庄里的女人常死于分娩，由于没有医生和护士，新生儿也常常丧命。如果政府能建立一个农村护士制度，将是有史以来对这个地区的妇女最好的帮助。”U.S.Department of Agriculture，Report No.104.Domestic Needs of Farm Women，Washington D.C.： Government Printing Office，1915，p.62.

地方层面降低婴儿死亡率的运动暴露出一些缺陷，但同时也推动社会形成一种共识：地方政府应当担负起保护孩童的职责，联邦政府也应参与其中。美国婴儿死亡率研究与预防协会（The American Association for the Study and Prevention of Infant Mortality）曾强烈呼吁国家建立专门的联邦机构，以应对婴儿高死亡率等公众健康问题。William H.Welch，“Address，” American Association For Study And Prevention Of Infant Mortality.Transactions Of The First Annual Meeting，Baltimore： Johns Hopkins University Press，1910，p.90.美国农业部化学局局长哈维·威利（Harvey W.Wiley）、耶鲁大学教授欧文·菲舍尔（Irving Fisher）等社会名流也为争取建立联邦公共健康部门而奔走呼号，他们均在公开演讲中提及国家对保护民众生命的冷漠忽视，并指责国家每年为农业部拨款数百万美元保护家畜和农作物，但在儿童保护、疾病预防、公共卫生建设等方面的投入却颇为吝啬。Irving Fisher，Memorial Relating to the Conservation of Human life as Contemplated by Bill （S.1） Providing for a United States Public Health Service，1912， Washington D.C.： Government Printing Office，1912.自然资源保护者查尔斯·范海斯（Charles K.Van Hise）则从保护资源的目的出发，阐述国家保护民众生命的必要性。他认为，保护国家的自然资源，“其目的是使人们能够拥有充分的可利用资源，从而过上幸福、丰实的生活”，“如果我们的自然资源是为人类而保护的，那么显然，人类自身也应该得到保护”。Charles Richard Van Hise，The Conservation of Natural Resources in the United States，New York： Macmillan，1910，pp.363-364.1912年，美国第四届全国资源保护大会（Natianal Conservation Congress）在印第安纳波利斯召开，此次会议不再像以往那样将绝大部分注意力集中在森林、动物和水资源上，不少发言者开始探讨公众健康问题，他们关心儿童健康的保障、工人职业病等问题，并希望美国政府和社会能够认识到保护人类生命的重要性。Proceedings of Fourth National Conservation Congress at Indianapolis，Indiana，October 1-4，1912 ，Indianapolis： National Conservation Congress，1912，pp.4-5.

在保护孩童的社会诉求从地方向联邦层面扩展的同时，社会工作者与妇女组织逐渐崭露头角，成为儿童健康与福利事业最主要的号召者和参与者。1903年，反童工运动领袖弗洛伦斯·凯利（Florence Kelley）和公共卫生护士莉莲·沃尔德（Lillian Wald）首次提议建立一个致力于促进儿童健康与福利的国家机构，经过9年的游说终获成功。1912年，塔夫脱政府成立联邦儿童局，并任命朱莉娅·莱思罗普（Julia Lathrop）美国著名社会工作者，芝加哥赫尔之家成员，曾与美国著名的女性社会活动家、赫尔之家创始人简·亚当斯共事。为局长，莱思罗普也由此成为美国第一位领导联邦机构的女性。该局创立之初力量十分薄弱，局中仅配有15位工作人员，国会每年拨款仅有3万美元，财政资金捉襟见肘。Ethel M.Underhill，“Children's section，” Public Libraries，Vol.19，No.7 （July 1914），p.299.国会微不足道的拨款一定程度上限制了儿童局的活动。莱思罗普考虑到刚成立的儿童局羽翼未丰，在争取儿童福利时，她首先回避了童工等敏感问题，以避免在起步阶段就与强大的企业家利益集团进行对抗。Theda Skocpol，Protecting Soldiers and Mothers： The Political Origins of Social Policy in the United States，p.486.她把视线转向婴儿健康与福利，选择将研究婴儿死亡率问题作为儿童局的首个任务，Helen Varney and Joyce Beebe Thompson，The Midwife Said Fear Not： A History of Midwifery in the United States，New York： Springer，2016，p.74.并试图领导一场全国范围的有组织的婴儿健康运动。