再论19世纪英国废除窗税的原因

摘要： 英格兰及威尔士于1696年开始征收窗税，之后政府不断修订、重申有关窗税的法令。19世纪30年代，窗税遭到强烈反对，最终于1851年被废除。窗税之所以被废除，其外在原因是在公共健康运动中，窗税被理解为对健康的税收，并在客观上恶化了人们的居住环境，导致疾病和死亡。内在原因包括：评估员入户清点窗户数量侵犯隐私;征税不公正，对中下层民众造成的负担更重;法令中没有对“窗户”加以定义，使得任何缝隙、开口都符合征税条件;19世纪40年代起，英国关于公共健康的立法开始与窗税立法相矛盾，导致窗税在法理上失去存在的基础。窗税被废除后，英国政府开始把税收作为促进公共健康的手段之一。

关键词： 英国;公共健康;窗税;疾病;财政

窗税（window tax）是1696年威廉三世在位期间，英国政府通过《授权陛下对房屋征收几项税收以解决削边钱币不足的法令》而开征的税项。①窗税是炉捐（hearth tax）被取消后，基于房屋的税收，是英国政府在19世纪50年代最终确立房产税与所得税之前的税种。自中世纪以来，议会一直致力于通过税收满足政府的财政需要，同时尊重习惯法赋予人们的权利，保障个人隐私，所以19世纪50年代之前虽有人提议征收所得税，但由于对财产征税的方式需要披露个人收入等私人信息，因此迟迟没有践行。窗税在英格兰、威尔士以及整个不列颠征收了150余年，直至1851年被废除。窗税涉及政治、法律、财政、社会和医疗等领域之问题，更重要的是其反映了不合理税收带来的社会影响。正如废除窗税的主要倡导者亚当·邓肯勋爵（Adam HaldaneDuncan，1812—1867）所说：“房税和窗税的历史值得议会关注。这是英国人民与统治者之间长期斗争的历史……英国人民的健康、房屋的建筑和通风都受到了严重影响。窗税是一类特别危险的税种。部长们很容易不时增加征税数额，并几乎是在不知不觉中不断累积，直到税收对文明人来说是压迫性的和无法忍受的——在杯子装满之前，没有人知晓这种饮品的苦涩。”②

在一个半世纪内窗税几经变化，政府不断废除旧法令并颁布新法令。1800年之前，对于窗税的反对声音相对较小，人们普遍接受窗税为普通税收的一种，但在19世纪30年代之后，反对意见声浪四起。英国窗税持续150余年，为何在19世纪30年代之后受到强烈谴责？人们反对窗税的具体原因是什么？废除窗税与当时的时代背景和公共健康为了区分英文中的“Public Health Act”与“Sanitary Act”，在此将前者译为“公共健康”。参见赵秀荣：《Public Health应译为“公共健康”》，《中华读书报》，2021年10月20日，第19版。运动有怎样的联系？除了公共健康的因素之外，还有哪些原因导致窗税被废除？本文通过梳理1696年至1840年间的原始窗税法令，试图回答上述问题，并揭示英国政府如何从只关注通过税收获取公共收入，转向在制定税收政策时考虑公共健康因素。当促进公共健康成为国家的职责后，政府不得不另辟蹊径，征收房产税。国内学者叶乐乐的《英国公共卫生改革背景下窗户税的废除》参见叶乐乐：《英国公共卫生改革背景下窗户税的废除》，《历史教学》，2016年第16期，第66-72页。一文已经初步讨论这一问题，但其重点论述窗税废除过程，而国外学者的讨论没有集中分析窗税被废除的具体原因，国外学者研究窗税的成果亦不多，且主要关注窗税对税收的影响，如W.R.Ward，“The Administration of the Window and Assessed Taxes，1696-1798，”The English Historical Review，Vol.67，No.265 （October，1952），pp.522-542;Andrew E.Glantz，“A Tax on Light and Air： Impact of the Window Duty on Tax Administration and Architecture，1696-1851，” Pinn History Review，Vol.15，Issue 2（Spring 2008），pp.18-40.还有学者从经济学的视角分析窗税为何是“超额负担”，如Wallace E.Oates and Robert M.Schwab，“The Window Tax： A Case Study in Excess Burden，”Journal of Economic Perspective，Vol.29，No.1（Winter 2015），pp.163-180。香塔尔·斯特宾的《公共健康需求与税收政策：窗税作为英国法律中一个早期范例》（Chantal Stebbings，“Public Health Imperatives and Taxation Policy： The Window Tax as an Early Paradigm in English Law，” in John Tiley，ed.，Studies in the History of Tax Law，Vol.5，2011，pp.43-71）一文认为，虽然窗税因公共健康要求而被废除，但财政方面的考虑使其在很长一段时间内仍被保留，只有当窗税在政治上变得站不住脚时，它才最终被废除，但他并没有具体解释什么是政治上的原因。本文遂依据原始法令及文献，对此问题做进一步讨论。

一、有关窗税的重要法令及其引发的不满

1696年的《授权陛下对房屋征收几项税收以解决削边钱币不足的法令》规定，自3月25日起，所有英格兰、威尔士和特韦德河畔伯立克（Berwick upon Tweed）的房屋[村舍（cottage）除外]及将要建造的房屋，每年的房税为2先令;有10～20扇窗的房屋在房税之外每年交纳4先令窗税;有20或20扇以上窗户的房屋每年在房税之外交纳8先令窗税;税款可半年一付，分别在每年的9月29日和3月25日之前交纳。7&8 Gul.Ⅲ，c.18.John Raithby，ed.，Statutes of the Realm，Vol.7，1695-1701，p.87.这里单独提及的“特韦德河畔伯立克”是英格兰最北部的城市（与苏格兰交界），虽然在1482年归于英格兰，但一直保持独立，直到1885年才划入诺森伯兰郡。委任专员（commissioner）负责法令的实施，专员们可以任命收税人、评估人，并负责把税收交归国库。法令对各种可能的情况做了详细的规定，如警役可以帮助评估人入户统计窗户的数量，对拒不纳税的人进行罚款等。法令明确规定窗税由居住人或占用者（inhabitants or occupiers）支付，而非由出租或转让房屋的房东承担。7&8 Gul.Ⅲ，c.18.John Raithby，ed.，Statutes of the Realm，Vol.7，1695-1701，p.87.由于法令中没有关于封死窗户的规定，所以人们纷纷封死窗户来避税，有些人在评估员来的时候封住窗户，待其走后再重新打开。这一时期窗税并没有引起极大的不满。这是因为在19世纪50年代确定所得税之前，英国政府征收过各种税目，如对壁炉、窗户、马车、男仆和女仆征税等，窗税只不过是普通的税收之一。事实上，任何一项税种都是不受欢迎的，而这一时期窗税并没有遭到特别的反对。

1747年关于窗税的法令（20 Geo.Ⅱ，c.3）废除了1696年威廉三世时期关于房税、窗税的规定，扩大了窗税的征收范围：英格兰每座有人居住的房屋每年需交纳2先令的房税;在大不列颠有人居住的所有房屋，有10～14扇窗的房屋每扇窗或每个采光口（light）每年需交纳6便士窗税，15～19扇窗的房屋每扇窗或每个采光口每年交纳9便士窗税，20扇窗以上的，每扇窗或每个采光口交纳1先令窗税。20 Geo.Ⅱ，c.3.Danby Pickering，The Statutes at Large，from the 20th to the 23rd Year of King George Ⅱ，London： Printed by Joseph Bentham，Vol.19，1765，p.5.房税和窗税单独计算，也就是说所有房屋每年都需要交纳2先令房税，而窗税依据窗户或采光口的数量缴纳。关于窗户的规定也更具体，如两扇或更多的窗户在同一个窗框里，如果其间的分隔物为12英寸或以上，那么分隔物每一侧都作为一扇窗交税。延伸到一个房间以上的窗户要按照其提供采光的所有房间的数量进行计算。在评估时堵住窗户、评估后又打开的行为被法令明确禁止：如果评估后打开先前堵上的窗户，且不通知评估员，每扇窗罚款20先令。Stephen Dowell，History of Taxation and Tax in England from the Earliest Times to the Present Day，Vol.Ⅲ，London： Longmans，1884，p.196.新法令使得政府在1747年的窗税收入增加了71 000镑。W.R.Ward，“The Administration of the Window and Assessed Taxes，1696-1798，” p.529.在此之后，窗税法令又经过多次修订和补充。具体包括1748年（21 Geo.Ⅱ，c.10）、1758年（31 Geo.Ⅱ，c.22）、1761年（2 Geo.Ⅲ，c.8）和1765年（6 Geo.Ⅲ，c.38）的法令。在这些法令之下，窗税收入持续增加，并开始引起人们的关注。亚当·斯密在出版于1776年的《国富论》中写道：“窗税乃至其他一切房屋税的自然倾向，是减低房租。一个人纳税愈多，明显地，他所能负担的房租就愈少。不过据我所知，英国自窗税施行以来，通计所有市镇乡村的房屋租金，都多少提高了若干。这是因为各地房屋需要增加，使房租提高的程度超过了窗税使其减低的程度。”[英]亚当·斯密著，郭大力、王亚南译：《国富论》，商务印书馆2015年版，第813页。

1784年，英国为了弥补茶税缩减所造成的损失，再次提高窗税。新法令（24 Geo.Ⅲ，c.38）规定：“自1784年10月10日起，大不列颠所有有人居住的房屋都要纳税，1765年法令要求交纳3先令房税，现额外再征3先令。窗税的税率如下：7扇窗每年6先令，8扇窗每年8先令，9扇窗每年10先令6便士，10扇窗每年13先令，11扇窗每年15先令6便士……25～29扇窗每年4镑，30～34扇窗每年4镑10先令，35～39扇窗每年5镑，40～44扇窗的每年5镑10先令……100～109扇窗每年12镑，110～119扇窗每年13镑，之后每增加10扇窗税额增加1镑，直到180扇窗及以上需交纳20镑。”24 Geo.Ⅲ，c.38.Danby Pickering，The Statutes at Large，from Magna Charta to the Eleventh Parliament of Great Britain，Vol.34，part I，London： Printed by John Archdeacon，1782，pp.567-572;New Window Tax Table，London： Printed for the Proprietor，1784.虽然法令规定不纳济贫税的穷人可以免税，但也规定有3所或更多房屋的人只按其中两所含窗户数量最多的房屋纳税，可见其对富人的偏袒。与之前的法令一样，税收由房屋的占有人交纳，而不是向房东征收——虽然当房屋租给不同的租户时，房东被认为是占有者。

这项法令激起了人们极大的不满，正如当时议会反对党领袖福克斯先生（Mr.Fox）所说：“财政不公平的本质便是取消了对奢侈品的税收，而代之以对必需品征税。”William Belsham，Memoirs of the Reign of George Ⅲ from His Accession to the Peace of Amiens，Vol.4，London： Printed for Sherwood，Neely，and Jones，1813，p.29.这指出了窗税不合理的本质，即人们认为阳光、空气是造物主所赐，对阳光和空气征税违背自然法，“阳光的欢欣与生机、早晨清新的微风，都是那位智慧、慷慨的造物主免费的礼物，这些（因素）对于保护他的创造物的健康和舒适是必不可少的，其神圣的律法不容尘世的统治者干预，因为这冒犯天堂的权威和人类的普遍权利（common rights）”。“The Queen's Speech，An Insult，Without a Repeal of the Window Tax，” The York Herald，February 16，1850.人们抱怨“‘自由如空气’的格言已被议会法令淘汰。自窗税开征以来，空气和阳光都不再免费”。William Henry Wills，“Health by Act of Parliament，” Household Words，Conducted by Charles Dickens，Vol.1，No.20（1850），p.461.人们认为“野蛮的黑暗时代也几乎不可能发明一种更大胆、更令人反感的税收”。M.Humberstone，The Absurdity and Injustice of the Window Tax，London： W.S.Orr and Compy，1841，p.11.