检察系统反“内卷”：砍掉不科学考核

作为一种管理手段，考核无处不在。每个被考核的人客观上都会受这根“指挥棒”影响。

检察系统设立考核指标的初衷是促进检察业务的规范发展，但当指标设计未尽科学时，检察官常常举棋不定，甚至导致某些检察行为背离法治精神。

2024年10月，最高人民检察院（以下简称最高检）决定改变此前的做法，取消一切对各级检察机关特别是基层检察机关的“不必要、不恰当、不合理考核”，也不再执行检察业务评价指标体系，不再设置各类通报值等评价指标，不再对各地业务数据进行排名通报（以下简称“一取消三不再”）。

新的考核体系出现前，这可能只是短暂的过渡。什么才是合理、科学的考核标准？检察官办案，究竟寻求谁的认可和赞扬？

被异化的考核

律师们近几年发现，一些检察官在案件办理过程中有些“用力过猛”。

2021年初，从检察官转型为律师的李萍在内蒙古自治区办理一起职务侵占案时发现，案件涉及股东间的民事纠纷，她向检察官提议，将案件退回公安机关补充侦查（以下简称退补）。

“我们在考评‘案-件比’，这案子不能退。”检察官说了这句让她至今难忘的话。

“案-件比”是检察系统考核的一个核心指标，指一个具体案件与经历的诉讼环节之间的比值关系。“案”指发生的具体案子，“件”是指这些具体的案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件。

简单说，诉讼环节越多、案件的办理周期越长，“案-件比”就越高，说明案件办理效率下降，案件质效越差。

李萍有逾十年的检察院工作经历，她表示“案-件比”设立初衷是希望提高检察官的办案效率、节省司法资源。但有些案件，尤其是涉及组织、领导黑社会性质组织罪、寻衅滋事罪、诈骗罪等罪名的，往往涉案人数较多，案件复杂，取证难度偏大，确实需要延期和退补。

中国政法大学教授印波曾在7个省份的检察院调研，让他惊讶的是，因为有些地方是按人头计算“案-件比”，退补一起涉及多人犯罪的案件就会显著拉高“案-件比”，很多检察官都不敢退补。

为满足指标而异化的司法行为，更容易背离公正的初衷。例如，一些指标是以法院裁判为标准进行评价的，如定性量刑建议采纳率、捕后轻刑率、判处免于刑事处罚率等。曾任吉林省长春经济技术开发区人民检察院常务副检察长的王天保2023年在《法学论坛》撰文指出，这类“后一司法环节对前一环节”的评价指标并不科学。

认罪认罚同样因考核饱受争议。这是刑事诉讼程序中的从宽规定，只要犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的犯罪，对于犯罪事实没有异议，同意检察机关的量刑意见并签署具结书，可以依法从宽处理。

“一个案件的正常提讯可能一到两次就足够了”，李萍了解的一些案件中，为了做认罪认罚，有检察官会一遍又一遍地去看守所提审。

中国政法大学公共决策研究中心于2024年10月30日举办的蓟门论坛上，曾在最高检挂职的清华大学法学院教授劳东燕表示，就她所知，之前检察系统推行认罪认罚制度，在相当程度上是通过排名来提升各地认罪认罚的比例。

劳东燕去调研时，发现有的省在认罪认罚上的排名位居全国倒数，换新领导后，经过一两年，排名一下跃升到全国前列，有超过95%的案件都是按认罪认罚来处理的，“考核数据上的这种急剧变化，究竟是通过什么办法达成的？”

悖论

实际上，检察系统的考核指标长期处于动态调整中，且总的趋势是精简。

整体而言，检察系统的考核可以大致分为三类：一是上级检察院对下级检察院考核；二是上级检察院工作部门对下级院对口部门考核，也称为条线考核；三是检察院内部对检察人员的考核。

2020年1月，最高检首次印发《检察机关案件质量主要评价指标》，建立了以案-件比为核心的案件质量评价指标体系。同年5月，最高检颁布的《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》设立了分层分类的检察官业绩考评指标，确定了79类业务、160项质量指标、106项效率指标、46项效果指标，明确3类指标的计分规则和方式。

考核指标此后不断精简。这与一线人员的意见不无关系。据《检察日报》报道，早在2022年，最高检便在检察内网开通了意见箱，多轮征求各级检察机关对评价指标的意见建议。2023年3月，修改后的《检察机关案件质量主要评价指标》出炉，指标精简至46项。

2024年1月，最高检再次将指标精简至38项。一个明显的趋势是，检察考评系统的考核指标逐渐从“数”向“率”转变：“数”指的是工作量，例如起诉案件数、大案要案处理数等，旨在鼓励多办案、多打击犯罪；“率”则指精准度，如案件办理成功率，更强调案件质量，避免草率决策。

虽然考核指标减少，但基层检察人员并未明显感受到工作压力的减轻，检察系统仍出现因考核指标引起的种种乱象，形成了悖论。

出路

检察系统并非没有反思。最高检案件管理办公室主任申国军曾在《人民检察》杂志撰文，表示有的地方把通报值等同于达标值，一方面会导致在未达到通报值时容易造成“数据冲动”，另一方面导致达到通报值后又开始“躺平”。他还提到，将刑事检察的“案-件比”调整为中性指标，司法办案应该当延则延、当退则退，不宜再过度强调该指标而无限追求低指标数据。

在2014年1月已减少8项考核指标的基础上。2024年10月15日、16日，最高检先后召开检委会（扩大）会议和党组会议，决定作出调整，最高检领导认为，这也是贯彻落实党中央关于整治形式主义为基层减负的部署要求。

各地检察院纷纷响应。2024年10月31日下午，北京市人民检察院召开会议。会上，检察长朱雅频明确表态，即日起全市检察机关全面执行“一取消三不再”决定。

考核机制让人身陷压力，却又不可或缺。下一步怎么考核、怎么调动检察官的积极性，仍待方案出炉。

印波建议，应保留一些切合刑事诉讼法的指标。因为刑诉法与刑法不同，刑法的每一条规定都带有明确的法律后果，违反刑法就会直接触发惩罚机制；但刑诉法是程序性法律，带有较强的政策性和弹性。“如果刑诉法的实施缺乏一个启动和引擎机制来确保其执行，很多规定可能就会停留在纸面上，徒法不能以自行”。

2024年11月13日，申国军在接受《法治日报》采访时表示：“‘一取消三不再’后面还有半句，那就是一体抓好‘三个管理’：切实、真正把检察管理从简单的数据管理转向更加注重业务管理、案件管理、质量管理上。”

李萍曾经的检察院同事们对考核未来何去何从，“持观望态度”。在印波看来，“考核永远是在一段时间松，一段时间紧，在松紧之间来回盘旋”。

（摘自《南方周末》，文中李萍为化名）