本科高校分类发展政策实施效果的实证分析

摘要：我国各省市高校分类发展正处于政策颁布和分类建设的关键阶段，2020年北京市对21所市属公办本科高校进行分类。以北京市为案例，实证研究分类政策的科学性及实施效果，对全国省域高校分类发展具有一定的现实借鉴意义。在文献回顾及主要省市高校分类指标基础上，建立由5个一级指标、39个二级指标组成的指标体系，对2017到2021年这5年的院校数据进行具有时间序列性质的聚类分析。分析结果与政策比较得出：北京高校分类政策设计具包容性，体现政策智慧，5年间各大学均有所发展提高；研究型大学建设成效显著，特色型大学发展特色有待提升。对此提出：下一步政策调整应采取循证思维，类型可细化为“研究1型、研究2型、艺体型、应用型”这四类，开展分类管理、分类评价、分类建设，建立动态监测分析与调整机制。

关键词：高校分类发展；北京市；政策效果；实证分析

收稿日期：2023-12-28

作者简介：王铭，北京教育科学研究院高等教育科学研究所副研究员，管理学博士;王名扬（通讯作者），北京外国语大学国际教育学院副院长，副教授，管理学博士。

*本文系北京市教育科学“十四五”规划2023年度优先关注课题“市属高校分类发展动力机制研究”（BCEA23003）的阶段成果。

近年来，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《中国教育现代化2035》《关于深化教育体制机制改革的意见》《深化新时代教育评价改革总体方案》等党和国家的政策要求下，各省市开展高校分类发展的改革实践如火如荼，以解决我国高等教育一直存在的分类不明、定位不明、发展错位、盲目攀比等问题[1]。2020年北京市出台《本科高校分类发展方案》，将全部21所市属公办本科高校分为三类：高水平研究型（及B类）、高水平特色型（及B类）、高水平应用型。

在我国高等教育治理体系下，高校分类具有明显的政策性和干预性，高校分类的复杂性表现在政策制定的立意、过程的博弈、结果的决意和持续的争议，那么，分类政策出台后产生的实际效果如何？各高校是否按照政策初衷的目标分类发展？如何进一步完善高校分类发展政策体系流程？本研究以北京市为例，通过具有时间序列的聚类分析方法，对分类政策公布前三年（2017、2018、2019年）、政策当年（2020年）、执行1年（2021年）这5年数据进行实证研究，探索分类政策干预产生的效果，为北京市和其他省市高校分类后续发展提供启示和借鉴。

一、文献回顾与理论基础

国际上，对高校进行分类管理、促进其分类发展由来已久。20世纪60年代，为了解决高校无序竞争等问题，美国《加州高等教育总体规划》问世。通过沟通、协商和立法，具有政策约束力的总体规划将加州高校分为三类：研究型、教学型、社区型，明确了三个类型的人才培养职责、科研范围等，并配套学生流动、经费支持、考核评价措施，确立各院系、师生、人人为加州经济社会发展服务的目标，总体取得良好效果。

1973年，第1版卡内基高等教育机构分类公布，在其50年的发展过程中，共产生8个更新版本。卡内基分类基于全美院校数据研制，从单一维度到多维平行，关注并强调教学，以学位授予数量和类型将美国高校分为8个大类和33个亚类，被美国和世界高等教育普通认可。[2]1997年，联合国教科文组织《国际教育分类法》中第三级教育分类，将专、本、硕分为理论型研究准备、理论型专门人才、职业技术型和博士研究生教育。欧洲大学图（U-map）依据学科、学生、科研等6个维度23个指标，将各类高校以太阳图的方式呈现。德国根据人才培养类型与层次将高校分为四类：综合性大学、应用科学大学、高等艺术与音乐学院、职业学院。英国通过改革评价促进高校分类和向社会提供服务，将高校分为教学科研并重的大型高校、艺术类、STEM类等7个类型。[3]

进入新千年，我国学界开始关注高校分类研究，潘懋元先生认为中国高校应分为三大类：少量的综合性、研究型，大量的专业性、应用型，更大量的职业性、技能型。[4]陈厚丰从基本维度入手，将大学划分为综合性、多科性、单科性和研究型、教学科研型、教学型[5]。马陆亭的高校分类结果从“理论型、实践型和职业型”发展转变为“理论型、实践型、应用型、职业型”[6]。刘念才借鉴卡内基分类得出我国高校分类：研究型大学I类、II类，博士型大学I类、II类，硕士型大学I类、II类，本科型大学I类、II类，专科职业院校。[7]李立国使用聚类分析，以人才培养定位为基础将全国高校分为：综合研究型、特色研究型、应用通用型、应用技术型、应用技能型这五类。[8]

·高教管理·本科高校分类发展政策实施效果的实证分析

在教育部官方统计中，我国高校分类方式和依据包括办学层次、主管部门、专业类型、重点建设项目等。2021年，教育部印发的《普通高等学校本科教育教学审核评估实施方案（2021-2025年）》明确本轮审核评估高校分为两类4种：“双一流”建设高校、参加过上轮审核评估培养学术型为主或应用型为主的高校、通过合格评估5年以上首次参加审核评估的地方应用型高校。从国内外文献可以看出，不同研究基于不同视角和理论、方法，所提出的本科高校分类，基本涉及研究型、应用型、特色型、艺术型等类型。

研究型大学培养研究人才，其身份指向科学家，科研方向包括基础研究和前沿领域，教师突出学术性，博士研究生教育和博导规模或比例较大。[9]应用型大学培养应用型人才，其身份指向工程师、医师、律师等，教学科研围绕服务地方，产出地方需要的应用型成果，形成服务地方政府、企业、农村、社会等的全方位体系。[10]艺术型大学培养艺术人才，研究艺术技巧，创作各类艺术作品，以作品的形式服务社会文化需要，教师突出艺术水平与造诣。

高校分类发展是我国省域高等教育发展到一定阶段的必要步骤，是高等教育多样化发展和人才培养多样化需求的必然要求，是明确不同类型高校定位和“赛道”、促进在各自“赛道”内争创一流的必需措施。“分类更是个实践性问题……切实建立一个可操作的分类系统……才能发挥理论研究的意义。”[11]制定分类发展政策是引导高校分类发展的重要保证和促进力量[12]，目前多个省市已经进入制定分类政策、引导分类发展、开展分类评价的实践阶段。以分类政策促进高校分类发展成为近年来省域政府的重要政策工具，分类政策能在多大程度上影响不同类型高校发展？有学者指出，目前仅有少数研究去审视和反思分类评价等在实践中的困局和问题。[13]

政策科学在20世纪60年代末70年代初，以传统公共行政学的替代者身份出现并发展延续至今，逐渐融入到新公共管理范式之中。“从某种意义上说，公共管理就是对政策的管理” [14]，因此，政策和政策科学在公共管理中占有重要地位。“政策是公共管理的起点，公共管理是政策制定、执行、评估，再决策、再执行、再评估的循环过程” [15]。政策评估是政策科学系统的重要组成部分，它能保障政策目标得以顺利达成，及时反馈政策执行情况和环境变化，对政策效果做出过程性预测和终结性优劣评判，分析政策成败的原因、总结经验教训，以便于后续政策的制定实施。智库由于其特殊性质，非常适合作为政府各项政策的评估机构。

教育政策是政府为了在教育领域解决问题或实现一定的目标所采取的行动或规定的准则。按照产生的影响，公共政策的性质包括：将服务和利益分配给特定对象的分配性政策；约束和限制特定对象的调节性政策等。高校分类政策兼具分配性和调节性政策属性，将某类身份角色赋予某些大学，同时限定某些大学不可开展某些事项和工作。省域高校分类政策的目标在于，依据一定的导向、维度、条件，为高校群体划分类型，基本实现类型与类型之间差异最大化、相同类型之间高校差异最小化，同类型院校具有相似的发展目标、基础条件、考核评价方法，给予不同类型院校差异化的政策支持，促进各类型更好发展。因此，对高校分类政策进行评估，可以检验其实际执行后所产生的效果。

二、北京及相关省市高校分类政策历史与发展

2010年，国务院下发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，明确“探索高校分类指导、分类管理”为重要内容，确定上海、浙江等省市承担试点任务。2015年，上海市发布《高等教育布局结构与发展规划（2015-2030年）》以来，通过系列政策推进高校分类发展，以“人才培养主体功能和承担科学研究类型等”为纵向维度，以“主干学科门类或主干专业大类建设情况”为横向维度，形成“十二宫格”分类体系。同年，河南省《关于促进普通高等学校分类发展的指导意见》以“省经济社会发展和产业转型升级对人才多样化的需求”为维度，设立高水平综合性大学、特色骨干大学、应用技术大学三类。2016年，浙江省在《普通本科高校分类评价管理改革办法（试行）》中，基于“人才培养、学科建设、师资队伍、科学研究”维度综合确立“研究型、教学研究型、教学型”；基于“学科门类、专业数量”维度确立多科性和综合性；将全省本科高校分为六种类型；2019年又改为按照学位授予层次分类（见表1）。

2017年，吉林省陆续发布政策文件和实施办法，综合办学方向、办学条件、办学质量、办学特色形成一维度划分出四个类型，并为每个类型建立指标体系。同年，重庆市在《关于促进普通高等学校分类发展的意见》中，通过“层次+功能”这一维度划分出综合研究型、应用研究型、应用技术型、技能技艺型四个类型。2019年，根据《山东省本科高校分类考核实施方案（试行）》，山东省依据“经济社会发展对不同层次人才的需求和高校发展基础”维度，明确三种类型：博士学位授予高校重点发展学术学位研究生教育，硕士学位授予高校积极发展专业学位研究生教育，其他本科高校大力培养一线高素质应用人才。2021年，广东省印发《高等教育“冲一流、补短板、强特色”提升计划实施方案（2021-2025年）》，并投入大量资源通过分类发展提升省域内高校水平。除此以外，陕西、安徽、天津、云南等省市也发布了类似的高校分类发展政策。

2010年以前，北京市教委就设想将市属本科高校分为三类：地方高水平大学、高水平艺术体育院校、培养应用型人才大学。[16]有学者通过分析也将北京市属本科高校分为三类：“建设地方高水平大学和高水平学科高校”13所、“全国著名高水平艺术体育院校”5所、“培养应用型人才本科院校”8所。[17]2010年《北京市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，2012年《北京市“十二五”时期教育改革和发展规划》，2016年《北京市“十三五”时期教育改革和发展规划纲要（2016-2020年）》，均对市属高校分类发展做出部署。

2018年，北京市印发《关于统筹推进北京高等教育改革发展的若干意见》，将市属本科高校分为“高水平研究型大学、高水平特色大学、高水平应用型大学”三类。同年9月，《关于做好〈统筹推进北京高等教育改革发展的若干意见〉落实工作的通知》，制定了“人才培养、师资队伍、科学研究、学科建设”为一级指标、共13个二级指标，以描述性、定性为主要内容的三类高校分类标准[18]。至2019年初，在市属高校自主申报学校“类型”基础上，北京市教委组织专家入校开展调研评估。[19]2020年，《北京市属公办本科高校分类发展方案》明确了21所本科高校的具体类型，见表2。

综上发现，第一，除个别省份之外，大多数省份分类政策均不再使用“教学型”，而突出强调“应用型”。第二，目前大多数省域高校分类以单一维度为主，较少使用多个维度形成类型组合。第三，人才培养类型和层次是分类的重要基础维度，不同学位授予种类和数量是基础指标。第四，学科专业数量及其层次是描述高校规模、条件、综合程度的重要指标。第五，科研的类型和方向、社会服务情况等均应纳入考量。

三、研究方法与结果

聚类分析是研究分类问题的常用统计方法，通过最大化组间差异、最小化组内差异，获得客观的分组、分类结果。首先，建立量化指标体系作为聚类分析变量；其次，对2017-2021年数据逐年进行聚类分析，最终通过比较得出分析结果。

（一）指标体系

分类指标体系是对省域高校的整体描述，是用一套指标体系描述和刻画省域高校特点并进行分类。在数据可得的前提下，参考上述国际、国内文献、各省市政策实践，以及相关利益群体座谈、专家访谈等方法，使用相关分析剔除相关程度较高的指标，建立聚类分析指标体系。