管控与自主：美国社区学院决策机制变迁的“钟摆现象”

摘要：决策机制是对权力的配置和行使，在当前教育治理能力现代化背景下具有一定的改革意义。基于规划者、制定者与实施者的职能安排，美国社区学院在一百余年发展历程中形成了具有鲜明特征的决策机制变迁轨迹，相继经历了初创时期的直线式决策机制、独立时期的集权式决策机制、扩张时期的控股式决策机制、转型时期的耦合式协调机制、多元化时期的治理式决策机制以及整顿时期的协调式决策机制。这一变化打破管控与治理的界限，呈现从科层制到松散结合到双重系统的实践探索，体现决策主体的多元化、决策结构的扁平化以及决策机制发展的适应性特征。

关键词：美国社区学院；决策机制；管控；治理

近年来，推进治理体系和治理能力现代化成为我国全面建设社会主义现代化国家的重要改革方向之一。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》;党的二十大提出，到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的目标；2023年全国两会上，表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，提出持续推进国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，如何加快推进支撑高等教育强国建设的体制机制改革，破除制约教育事业发展的官僚制障碍，激发高等教育事业服务社会发展的生机活力，构建中国特色社会主义现代化高等教育制度体系等问题日益迫切。[1]根据管理主体的不同，教育管理分为学校外部管理与学校内部管理。其中，学校内部管理是学校组织运转和开展活动的基础，指管理者依据学校的政策规定、发展定位和相关理论而自主建构的管理系统，分为学校目标系统、学校组织机构系统、学校规划系统、学校评价系统等多个子系统。决策机制作为学校内部管理的主要运行机制，是各层次管理子系统得以运行的基础，即管理者运用科学的方法对解决问题的方案进行研究和选择的全过程。[2]早在20世纪70年代，美国管理学家赫伯特·A·西蒙（Herbert A.Simon）便在决策链条说中指出“管理是一个不断决策的过程”；此后，沃特·阿曼德·休哈特（Walter A.Shewhart）进一步将决策过程细化为计划、执行、检查和修正，并由此形成戴明环（The Deming Cycle）。由此可见，管理能力提升的背后需要构建有效的决策机制，而在当前我国推进治理体系建设和治理能力现代化背景下，高等院校如何完善与健全决策组织结构、如何科学有效地进行事务决策等议题值得深入探究。

随着现代管理理论的发展，目前世界上主要发达国家都率先实行了决策机制改革。其中，美国社区学院①由于致力于服务本地区社会生活与发展的基本属性，既受到地方政府的行政管控力量制约，又面临适应市场经济的自由活力诉求，故较为明显地表现出决策机制变革的复杂性。社区学院在其发展历程中，随着社会需求的不断变化及时地调整其职能定位，并由此衍生出在管控与自主之间呈现“钟摆现象”的决策机制演变轨迹，即从最初的科层制发展为松散结合，并最终转向双重系统的治理趋势。根据卡耐基高等教育委员会的定义，对于教育而言，治理区别于管理的显著特征在于“决策机制”，即不同利益的多方主体基于学校共同的发展目标，在静态层次上所作出的制度结构安排，以及在动态层次上具体事务的决策过程。[3]对于美国社区学院而言，在不同历史时期各利益主体围绕学校事务，对决策权力加以配置与行使，着重回答“谁来管理”与“管理什么”的问题。[4]美国学者爱德华·P·约翰（Edward P.John）认为，社区学院在历史进程中所呈现的决策机制变化，受决策过程三个角色之间相互权力关系的影响，分别是决策的规划者（policy formulation）、制定者（policy decision）以及实施者（policy implementation）。[5]从应然的角度而言，三者之间各自独立且相互贯通，基于决策运行的全局立场实现信息有效交流；从实然的角度而言，在社区学院外部环境与自身职能定位影响下，三者相互结合形成多种决策结构并呈现相应的决策运行过程。因此，本研究依据决策规划者、制定者以及实施者的结合方式变化，探寻美国社区学院决策机制的历史变迁及其规律。

一、“钟摆”的管控端：科层制管理组织下美国社区学院决策机制

德国学者马克斯·韦伯（Max Weber）在组织社会学基础上提出科层制，将管理权力按照职能和职位进行分工分层，基于规则实现决策机制等多个管理子系统的运行，呈现专业分工、等级集权的金字塔形结构。美国社区学院在早期经历了管理组织从无到有的发展，并受K-12教育影响而趋向于科层制管理。在此背景下，社区学院决策过程中三类角色分配以及相互关系发生了显著变化，形成了从初创时期的直线式决策机制到独立时期的集权式决策机制转变，趋于决策机制“钟摆现象”的管控端。

（一）社区学院初创时期的直线式决策机制

1892年，威廉·哈珀（William Rainey Harper）在芝加哥大学（The University of Chicago）创办基础学院，用以承担大学前两年的教学任务并颁发副学士学位，此举引起了许多院校的效仿。加利福尼亚州立大学（University of California）、布雷德利工艺学院（Bradley Institute of Technology）分别于1892年与1896年，将各自四年学制的前两年设立为初级学院；之后，玛斯葛姆学院（Maskingum College）、德凯特浸会学院（Decatur Baptist College）先后将各自四年学制的后两年取消，转型为只有一、二年级的初级学院。与此同时，社会私人团体也出现创办初级学院的现象，如1896年的芝加哥路易斯学院（Lewis College of Chicago），独立于大学之外。直至1901年，第一所公立初级学院——乔利埃特初级学院（Joliet Junior College）在伊利诺伊州建立，标志着连接中等教育与高等教育的机构产生，并促进了密歇根州东区初级学院（East Side Junior College）与印第安纳州葛珊初级学院（Goshen Junior College）在中学的设立。[6]

1901年，全美共有8所初级学院，学生总数仅为100余名，平均每所学校招生不足13名。[7]由于学生数量少、学校规模小，初级学院内部事务管理较为简单直接，不存在分工明确的各类决策机构及其相互之间的复杂联系。在初级学院萌芽时期，这些学生在进行大学前两年基础知识的学习过程中，学院未能形成统一规范的教学标准与课程内容，多是根据师资配备让学生学习相应内容。在办学经费有限的状况下，这些师资多来源于所在地区的中学，数量较少、流动性较强，常常是一边任教于中学，一边在初级学院兼职。学校没有独立的经费获取渠道，只能向学生收取部分学杂费，主要还是依赖于所在的大学或中学，属于州政府或者地方政府的财政拨款。所属大学或中学管理部门经过讨论后，任命一名教师担任校长，既与其他教师共同负责初级学院课程的教学工作，又与其他教师共同管理其组织运行的一切事宜，从而在决策制定上快速精简，具有灵活性与创造性。因此，初创时期的初级学院在决策机制方面表现四个特征：第一，决策组织规模小，决策结构层级少；第二，没有形成统一规范的决策标准；第三，经费不独立；第四，决策主体单一集中。其中，决策的规划者、制定者与实施者三者相互合并，没有明确分工界限。这个时期初级学院内部组织成员虽然负有不同的专业职能，但是在管理方面没有形成正式的、规范的权力分配结构，相互之间使用直接的、个人的、非正式的交流。学校不存在严格意义上的规划者、制定者与实施者的角色之分，而是共同完成“设想（conception）-决策（decision）-评估（evaluation）-调整（reconception）”的简单直线型过程，鼓励内部成员的创新性观点，可能随时随地发生在午餐中、汽车里、办公室等场合。[8]

（二）社区学院独立时期的集权式决策机制

进入20世纪以来，美国初级学院得到迅速发展，一方面学校数量不断增加，由1900年的8所，增至1918年140所、1930年436所、1942年624所；另一方面，招生规模显著扩大，平均每校学生由1900年不足13名，上升至1930年170名、1940年387名、1942年504名。[9]这些变化促使初级学院内部管理面临愈加复杂的情境，如专业教师的聘任、招生录取的安排、课程内容的设置、经费物资的分配以及转学协议的制定等方面，原有的简单直线型决策机制难以负荷。此时的社区学院还未形成独立学区，处于中学学区的管辖范围之内，其行政管理机构为中学学区委员会兼任。自1921年加州从法律意义上赋予该州范围内的初级学院享有独立学区（Junior College District），经过20余年的发展，全美所有的初级学院最终脱离中学管理，成为独立的高等教育机构。[10]

这一时期的美国正处于工业化进程之中，且全世界都产生了较多新管理思想，如法国亨利·法约尔（Henri Fayol）提出的一般管理理论，德国马克斯·韦伯提出的科层制组织理论以及美国弗雷德里克·温斯洛·泰勒（Frederick Winslow Taylor）提出的科学管理理论。这些思想强调分工明确与权责明晰、非人格化与理性、工作运行的专业化与标准化、合法权威与等级制职位。在上述观点的影响下，初级学院的决策机制由校长及其董事会在中学学区委员会的合法性认可下，行使自上而下的集权化管理，具体有以下四个特征：其一，与上一阶段不同，此时的校长从教师的角色群体中独立出来，作为专门职业是纯粹的学校管理者，处理校内的大小事宜，处于绝对的权威地位，并对学校的发展负有全部责任；其二，在校长之下，各个职能部门各司其职，在决策运行过程中建立线性的管理层级，遵循标准化的流程规范，运用非人格化的正式交流，较少关心或参与整个学校组织的发展规划；其三，在学校外部，校长需要对地方政府的中学学区委员会负责，而面对内部，则与其他群体之间保持命令与服从的关系，缺少相互的交流与协商，很少接受教师等群体的反馈意见；其四，经费大多由地方政府与州政府承担，需要执行政府的宏观调控政策，定期向其汇报学校状况并接受各种评估检查。总之，决策规划者与制定者合并，由少数权威领导层把控，共同远离实施者。权威领导层从宏观层次负责学校的规划与发展，并在重大事务中具有最高决策权。相比之下，实施者承担学校管理的日常具体事务但没有形成结构化的管理层次，而更多地依赖于学校的院系学科。领导层不直接面对操作层面的事宜，而是根据外界输入信息与内部反馈建议来制定决策，进而指导实施者的工作。两者之间的信息交流基于总结报告、数值预算与分数标准等准确数据，呈现规范化、程序化的特征。[11]

二、“钟摆”的自主端：松散结合管理组织下美国社区学院决策机制

20世纪70年代，美国学者卡尔·维克（K.E.Weick）根据对组织的研究，提出了松散结合系统理论（Loosely Coupled Systems），并指出学校组织成员之间虽然相互依赖、相互影响，却又彼此保持着自身逻辑的独特性，相互之间的联系有限、反应迟缓。美国社区学院取得独立并不断扩大之后，学校内部各要素趋于成熟并在组织事务运行中表现强烈的独立自主性，故原有的科层制管理组织难以提供足够的权力让渡空间，逐渐演变为松散结合式管理。在此背景下，社区学院决策过程中三类角色分配以及相互关系再次发生变化，从扩张时期的控股式决策机制到转型时期的耦合式决策机制，趋于决策机制“钟摆现象”的自主端。

（一）社区学院扩张时期的控股式决策机制

以第二次世界大战为分界线，美国初级学院逐渐从中学学区中分离而出，并以独立形态成为高等教育领域中的组成部分。这一时期美国国内有两个标志性事件促使其决策机制的转型：一是联邦政府颁布《退伍军人权力法案》（Servicemen’s Readjustment Act of 1944，G.I.Bill），并在之后的十年里共计拨款55亿美元，资助约800万的退伍军人接受社区学院的职业技术教育[12]；二是杜鲁门总统高等教育委员会发布《美国民主社会中的高等教育报告》（Higher Education in the Service of Democracy，1947），将初级学院（Junior College）更改为社区学院（Community College），并将其归类为高等教育层次中的民主教育机构（demoncracy’s college education），由州政府出资创办，地方政府予以常规经费支持。[13]这两个政策以立法与拨款相配套的方式，极大地推动了社区学院迅速发展，深化了教育民主化理念。在20世纪70年代左右，社区学院的总数已高达1091所，学生总数逾247万，平均每个州有二十多所社区学院，平均每所学院有2260多名学生。[14]